CONTAMINACIÓN DEL AIRE POR EL TRANSPORTE EN LAS CIUDADES | Estudio Fernández Dolinsky | Finanzas públicas

CONTAMINACIÓN DEL AIRE POR EL TRANSPORTE EN LAS CIUDADES

 

Autor: LUIS OMAR FERNÁNDEZ

Profesor de Finanzas Públicas F.C.E. (UBA)

 

COLEGIO DE GRADUADOS EN CIENCIAS ECONÓMICAS

XXVI JORNADAS TRIBUTARIAS

Mar del Plata, noviembre 1996

 

Utilización de la tributación con fines ecológicos

 

Buenos Aires, setiembre 1996

RESUMEN

El hombre interactúa con el medio ambiente y, de esa interacción, surgen múltiples consecuencias. En mundo vegetal y el mundo animal se han visto modificados por actividades depredatorias.

 

En este siglo, la necesidad cada vez mayor de bienes de la naturaleza, ha provocado una sobre explotación y, en algunos casos, la escasez resultante, los ha convertido en bienes económicos.

 

Como una reacción a la explotación indiscriminada y a la contaminación, ha surgido en gobiernos y entidades no gubernamentales, una preocupación por el uso medio ambiente. Una de las herramientas utilizadas en esta problemática son los impuestos.

 

La depredación de recursos naturales y la contaminación, tienen directa relación con la actividad económica. Esto no autoriza a postular que ésta cese para que aquellas no se produzcan.

 

La población no estaría dispuesta a perder el bienestar que produce el crecimiento económico. El desarrollo productivo y la protección del medio ambiente, no sólo son compatibles, sino también interdependientes y se refuerzan mutuamente.

 

La degradación del medio ambiente produce externalidades que la teoría económica, aconseja internalizar, de modo que cada gente pague la totalidad de sus costos.

 

Existen varias soluciones, una de ellas es la negociación, apta sólo para pocos casos; las demás requieren la intervención del Estado, a través de regulaciones, impuestos, subsidios y otros medios.

 

El análisis de estas alternativas, se realiza considerándolas según los siguientes puntos de vista: a) principio del contaminador pagador, b) principio de eficacia y eficiencia, c) incentivos al desarrollo tecnológico y d) ingresos y costos para el Estado.

 

En lo que hace a las externalidades se describe el proceso por el cual se determinan, cuantifican, valorizan y se intenta indemnizar a los perjudicados. Este proceso es muy difícil, en especial porque la producción de un mismo nivel de contaminación, tiene costos distintos en las diferentes empresas y porque hay un factor de diferenciación espacio temporal en los efectos de las externalidades.

 

Se analizan, a continuación los impuestos pigovianos, las tasas retributivas de servicios y los impuestos sobre los productos, los insumos y los vertidos. También se consideran las ventajas fiscales, tales como exenciones, degravaciones y sistemas de amortización acelerada.

 

Se estudia el problema de la contaminación del aire por los medios de transporte urbano, limitándose el análisis al transporte automotor.

Es tan difícil determinar los perjuicios individuales sufridos por la contaminación, como establecer quienes contaminan y que la cantidad de gases que emite cada uno de ellos.

 

Entonces, el problema sólo se puede abordar, disminuyendo las emisiones a un nivel  que sea aceptable y ayudando a las víctimas a través del sistema público de salud.

 

Se proponen cambios graduales en la tributación de los combustibles, con el objeto de no interferir con impuestos en las preferencias de los consumidores sobre los distintos tipos de motores e inducir la utilización de combustibles menos contaminantes como las naftas sin plomo y el gas.

 

También se sugiere la concesión de ventajas impositivas, para los rodados equipados con catalizadores y otros artefactos similares aplicables a motores diesel.

 

Por ultimo, no se considera adecuado, gravar la tenencia ni la primera venta de rodados, por la distorsión que crean en los mercados estos tributos y por estar suficientemente gravados estos bienes a través del impuesto sobre los bienes personales y los impuestos de patentes.

 

 

ÍNDICE

 

1.- Introducción

2.- Aptitud del enfoque de las Finanzas Públicas

3.- Acotamiento del campo de estudio

3.1 Espacio donde pueden ser útiles las soluciones de las Finanzas Públicas.

4.- La cuestión del nivel optimo de contaminación

5.- Externalidades

5.1 Externalidades positivas y negativas

5.2 Reciprocidad de las externalidades

5.3 Internalización de externalidades

5.3.1. Proceso de negociación

5.3.2. Intervención del Estado

6.- Herramientas utilizables por el Estado.

6.1 Controles directos (reglamentaciones)

6.2 Instrumentos económicos

6.2.1. Subsidios y créditos a tasa blanda.

6.2.2. Permisos negociables

6.2.3. Tributos ecológicos

6.2.3.1. Aspectos jurídicos

6.2.3.2. Medición y valoración de la externalidad.

6.2.3.3. Externalidad de cada unidad productiva

6.2.3.4. Diferenciación espacial y temporal

6.3.4. Impuestos pigovianos.

6.3.5. Tasas e impuestos

7.- Contaminación provocada por los medios de transporte urbano

7.1 Externalidades producidas por los motores y su combustible.

7.1.1. Agotamiento de recursos naturales

7.1.2. Contaminación por extracción

7.1.3. Contaminación del aire.

7.2 1. Determinación y medida de la contaminación.

7.2.2. Valorización de la externalidad.

7.2.3. Determinación de los perjudicados

8.- Bienes públicos, males públicos

8.1 Medidas disponibles

8.1.1. Regulaciones.

8.1.2. Tributos.

8.1.3. Ventajas impositivas.

9.- Conclusiones.

 

 

1.- Introducción

 

Desde que el hombre está sobre la tierra,  ha interactuado con el medio ambiente, modificándolo mediante sus múltiples actividades

 

Consecuencia directa o indirecta del accionar humano, han sido distintas modificaciones en el medio vegetal y en el medio animal; algunas de ellas graves e irreversibles, como la desertificación de tierras por explotación indiscriminada de bosques, o la desaparición de especies animales, por depredación o modificación de su hábitat.

 

Otro efecto, no menos notable, han sido la conversión de bienes libres -no afectados por el principio de escasez- en bienes escasos, o económicos. El cambio ha ocurrido a causa del uso intensivo que se ha hecho de ellos, lo que ha hecho desaparecer la sobreabundancia.[1]

 

Estas consecuencias se han multiplicado, con la posesión por el hombre, de elementos cada vez mas potentes para modificar el contexto.

 

Como una reacción a la explotación indiscriminada del medio físico, de los recursos agotables  y a  las consecuencias contaminantes de ciertas actividades económicas, ha surgido en diversos países la conciencia de lo peligroso de estas actividades, que comprometen seriamente el futuro de la humanidad.

 

La lógica consecuencia de este conocimiento, ha sido el  surgimiento de múltiples organizaciones no gubernamentales cuyo interés se centra en este campo.

.

El accionar de estas va, desde tareas de divulgación para influir en la opinión pública, hasta presiones directas a legisladores y autoridades en general; en algunos casos se han dado también medidas de oposición directa, como hemos visto ante la reanudación de explosiones nucleares con fines de investigación.

 

El fenómeno ha preocupado también a los gobiernos de la mayoría de los países, los que han creado organismos de estudio y dictado diversas regulaciones para paliar o eliminar los efectos adversos.

 

En muchos países, especialmente los desarrollados, se utilizan instrumentos fiscales con estos fines; el objetivo buscado es, generalmente, el desaliento de las actividades indeseables,  la inducción, vía incentivos, a la reducción de las mismas o el hacer rentables con estos instrumentos, tecnologías que, sin ellos serían demasiado costosas.

 

El objetivo de este trabajo, es aplicar los instrumentos de las Finanzas Públicas, al abordaje de la problemática planteada por la degradación del medio ambiente. En especial, a los problemas de contaminación del aire provocados por el uso de motores a explosión y con énfasis particular en la utilización del herramental tributario.

 

 

2.- Aptitud del enfoque de las Finanzas Públicas

 

Las Finanzas Públicas, en el concepto de la vertiente continental europea[2], estudian el proceso gasto-recurso, que se da en la interacción de los sectores privado y público de la economía.

 

Este esquema, permite una comprensión integral del fenómeno financiero[3], lo cual lo hace aplicable a cualquier sistema económico, con independencia de sus características e instituciones políticas.

 

Es común que la teoría disponga de diversos instrumentos para abordar un problema; en el tema que nos ocupa, se pueden usar, entre otras herramientas,  los subsidios -estudiados por la teoría del gasto público- y los tributos -estudiados por la teoría de la imposición- . Con ambos instrumentos, es probable se consigan resultados pero, las consecuencias del uso de los mismos, respecto de cuestiones tales como la equidad o la eficiencia, no son iguales, por lo que la elección no es obvia.

 

Por otra parte, el enfoque que proponemos, estudia también los efectos de un subsidio en relación con la naturaleza del recurso que lo financie y la relación entre impuestos y gasto público a financiar con ellos. Es suficientemente conocido que el mejor tributo, puede cambiar diametralmente sus efectos sobre la economía, según la naturaleza del gasto que financie y viceversa.

 

 

3.- Acotamiento del campo de estudio

 

La problemática ambiental, comprende una multitud de fenómenos, cuya comprensión se dificulta por sus difusos limites.

 

Una enumeración, no abarcativa, comprendería hechos tales como destrucción y erosión de los suelos debido a su uso abusivo, efectos nocivos de pesticidas y fertilizantes químicos, inundaciones y alteraciones climáticas, polución de las aguas, disminución de la biodiversidad y extinción de especies, envenenamiento de la atmósfera con vapores  perjudiciales, producción de armas con poder absoluto de destrucción, congestionamiento urbano e industrial, tendencia al aumento de la temperatura terrestre, destrucción de recursos no renovables y muchìsimos otros[4].

 

Para estudiar esta problemática es necesario ver las relaciones entre el medio ambiente y las actividades económicas. Un tema tan complejo, requiere un enfoque interdisciplinario, dado que sus múltiples manifestaciones son abarcadas por campos distintos de la ciencia.

 

Como nuestro análisis se hace desde el punto de vista de las Finanzas Públicas, es probable que sea sesgado, en el sentido de dejar de lado otros enfoques tan valederos como  el nuestro.

 

Existe una amplia interrelación entre el medio ambiente y las actividades económicas: al decir de Solans[5] “…el medio ambiente sirve a la economía de dos maneras. En primer lugar proporcionando todas aquellas materias primas necesarias para llevar a cabo el proceso de producción, es decir como suministrador de recursos naturales[6]. Además, en segundo lugar, el medio ambiente actúa como receptor de residuos provenientes de los mencionados procesos de producción y consumo”.

 

Esto delimita los dos conjuntos de problemas a abordar: la depredación de los recursos naturales y la contaminación del medio ambiente. Estudiaremos fundamentalmente el segundo.

 

Los instrumentos de las Finanzas Públicas, se utilizan para inducir o sancionar ciertas acciones que se consideran indeseables para el medio ambiente. Esto implica siempre a la actividad del hombre como elemento causal. Por ello, comenzaremos por dejar de lado, todos los hechos que sean consecuencia de la naturaleza o donde no exista una acción humana como causa originante.

 

Dentro de campo de hechos originados por el hombre, existen algunos que podrían encuadrarse como casos de degradación del medio ambiente pero que, por la escasa magnitud de los daños resultantes, no han llamado nunca la atención de los estudiosos.  Muchas veces influye en esta percepción de “pequeñez” la dificultad de medir las consecuencias

 

Cuando una persona pasea por un campo, pisa el pasto y provoca deterioros, también puede, al caminar, matar insectos o generar otros efectos en la flora y fauna del lugar. La mayoría de estos efectos, pasan inadvertidos por no ser de una magnitud que afecte la vida de las personas, ni sus intereses económicos; esto no implica que no existan efectos en el mundo vegetal o animal, mucho más si consideramos a los microorganismos.

 

Esos deterioros del medio ambiente, no llaman la atención de nadie y, eventualmente, los pequeños perjuicios provocados, pueden considerarse propios de la lucha cotidiana por la supervivencia de las distintas especies.

 

En realidad, las consecuencias no suelen sea graves, porque el medio ambiente posee una cierta capacidad de  regeneración, por medio de la cual de algún modo “reemplaza” los individuos afectados y “repara” los daños sufridos.

 

En el otro extremo, existen ciertos deterioros -por ejemplo ocasionados por explosiones nucleares o armas de destrucción masiva- cuyos efectos son tan amplios y perniciosos que el control no puede ser intentado con las herramientas de las Finanzas Públicas, sino con prohibiciones a nivel gubernamental o internacional.

 

Sería descabellado pensar en la utilización de medios sancionatorios o disuasorios para

enfrentar estas acciones; aquí sólo cabe la prohibición.

 

 

3.1 Espacio donde pueden ser útiles las soluciones de las Finanzas Públicas.

 

En resumen, hemos dejado de lado el análisis de las consecuencias de los hechos no humanos, de los que producen deterioros pequeños o imperceptibles y de los que ocasionan daños muy graves o que pueden poner en peligro a la especie humana.

 

Entonces, el espacio donde pueden emplearse, en el tratamiento de problemas ecológicos, remedios tributarios o subvenciones, está acotado por estas dos categorías límite. Un primer problema consiste en establecer las fronteras de esas categorías.

 

Esta es una cuestión fáctica, que se deberá estudiar en cada caso, no teniendo sentido realizar un listado de cuales hechos encajarían en una u otra clasificación dado que, al carecer de una regla aplicable a todos ellos, el legislador deberá estudiarlos  individualmente.

 

El reconocimiento anterior, que implica una importante limitación al análisis, porque le quita generalidad a las conclusiones a que se arribe, está originado tanto en la naturaleza del problema, cuanto en la escasez de herramientas adecuadas para comprenderlo en forma abarcativa y con la adecuada profundidad.

 

 

4.- La cuestión del nivel óptimo de contaminación.

 

Tanto la depredación de los recursos naturales, cuanto la contaminación del medio ambiente, tienen una profunda relación con las actividades económicas.

 

Se podría decir que la contaminación, se debe al crecimiento económico que, con sus demandas crecientes de recursos naturales y producción también creciente de desechos, origina la problemática que abordamos.

 

De ello, no se puede postular imprescindible, hacer cesar el crecimiento, para acabar con la contaminación.

 

La población, no estaría dispuesta a perder el bienestar material y espiritual que proporciona el crecimiento económico, aunque se disguste con la contaminación. Por otro lado, el crecimiento genera nuevas tecnologías, que ayudan a paliar el problema por ser menos contaminantes o brindar soluciones nuevas para el tratamiento de los desechos.

 

Al respecto los Ministros de Medio Ambiente de los países de la OCDE[7] expresaron : “a largo plazo la protección del medio ambiente y el desarrollo económico son no sólo compatibles, sino interdependientes, y se refuerzan mutuamente”.

 

Entonces, la cuestión es determinar cual sería el grado de contaminación socialmente aceptable, que sea compatible con el crecimiento económico.

 

Hemos dicho que la contradicción entre actividad económica y ecología es sólo aparente; en realidad, una política de protección del medio ambiente, debe tener en cuenta la interdependencia entre variables económicas y ecológicas y para ello es necesario puntualizar ciertos conceptos.

 

Para establecer el nivel óptimo de contaminación debemos considerar no sólo la contaminación en sí sino también los ahorros económicos que ella produce; cuando estemos en un punto de indiferencia -costo de la contaminación igual a ahorro de costos económicos- habremos hallado aquel óptimo.

 

Para disminuir la contaminación, conservando el criterio de óptimo, es necesaria la investigación tecnológica que, mediante nuevos descubrimientos, permita la reducción buscada sin pérdida de niveles de producción y consumo.

 

 

5.- Externalidades

 

Con relación al tema en estudio, la economía política ha desarrollado el concepto de externalidad.

 

Se conoce con este nombre, al fenómeno por el cual la conducta de un agente económico afecta las decisiones o el bienestar de otro, por mecanismos distintos de los del mercado, alterando de este modo sus funciones de utilidad o producción[8] [9].

 

Estos hechos son conocidos de antiguo y, en la segunda década del siglo, ya fueron investigados y clasificados con rigor por Pigou[10].

 

Las externalidades se consideran “fallos del mercado”, o sea situaciones en las que no se puede llegar a una optima asignación de factores, con las consecuencias que ello implica respecto del concepto de óptimo de Pareto

 

En teoría, la solución para este fenómeno, es la internalización de las externalidades por distintos medios, de modo de suplir, mediante una intervención, la falencia del mercado y, en la medida en que se internalice adecuadamente  la externalidad, volver las cosas a una situación de equilibrio en el óptimo.

 

El concepto de externalidad abarca muy distintos casos, que analizaremos a continuación.

 

 

5.1 Externalidades positivas y negativas

 

Pigou, estudia el problema como diferencia entre el producto neto marginal social y el producto neto marginal privado. Cuando el primero es mayor que el segundo, se está ante una externalidad positiva, en caso contrario se trata de una externalidad negativa.

 

En las externalidades positivas -donde alguien recibe beneficios sin pagar por ellos- el producto neto marginal social, es mayor que el producto neto marginal individual, porque existe imposibilidad material de exigir el pago de los servicios indirectos que se realizan a terceras personas; este autor da el ejemplo de la inversión en jardines privados, que aumenta el valor de las tierras de su entorno y hace más placenteros los paseos por los alrededores.

 

En el caso de las externalidades negativas, el producto neto marginal social, es inferior al producto neto marginal individual, porque existen dificultades en imponer indemnizaciones por los perjuicios indirectos que se causan. Aquí encuadran los casos de contaminación ambiental.

 

 

5.2 Reciprocidad de las externalidades

 

En un trabajo de COASE[11] se demuestra que las externalidades son recíprocas, en el sentido de afectar a ambas partes involucradas: el problema de la contaminación no es sólo como impedir que un productor contamine, sino también el análisis de los daños que provoca a ese productor no contaminar.

 

 

5.3 Internalización de externalidades.

 

Es importante aclarar previamente que, para poder intentar la internalización y el correlativo proceso de indemnización a su víctima,  son menester, varias condiciones:

 

a) que exista externalidad, esto no es algo trivial, ya que muchas veces las causas de estos fenómenos, no se descubren o establecen fácilmente; tal vez pudieran deberse a un proceso de la naturaleza, no a una acción humana, con lo cual estaríamos fuera del campo analizado.

 

b) debe haber alguna posibilidad de medirla, en el sentido de establecer la cuantía a internalizar e indemnizar. Cuanto menores sean las posibilidades de medición adecuada, mas difícil será el proceso y, consecuentemente, hacer cesar los efectos externos.

 

c) también de existir alguna posibilidad de establecer quienes son los sujetos afectados para, tratándose de externalidades negativas, indemnizarlos adecuadamente.

 

El carácter recíproco de las externalidades requiere, no sólo que quien las produce  internalice el costo respectivo, sino que quienes se perjudiquen con la misma, se liberen de la carga que ellas implican.

 

Si bien se ha prestado mayor atención en la literatura al primer problema, el segundo es también importante.

 

Es de hacer notar que, en muchos casos, los perjuicios, de algún modo han sufrido efectos de amortización, por lo cual es difícil establecer quienes son las personas a indemnizar.[12]

 

La mejor forma de internalización, por lo menos en los casos en que es posible, consiste en unir las actividades que quien produce y quien sufre la externalidad, en una misma unidad económica que los abarque. En la medida en que no existan otras externalidades que beneficien o perjudiquen a terceros, la internalización será perfecta, quedando también solucionado el problema de indemnizar a las víctimas.

 

Desgraciadamente estos casos son muy poco numerosos.

 

Como dijimos antes, el proceso de internalización de externalidades, se puede intentar por varios medios.

 

 

5.3.1. Proceso de negociación.

 

El método de la negociación permite, mediante indemnizaciones adecuadas, que se pactan entre las partes, solucionar el problema. El mencionado análisis de COASE plantea que, respecto de la internalización, es indiferente quien sea poseedor de los derechos de propiedad y quien termine abonando las indemnizaciones, todo ello sujeto a que no existan costos de transacción.[13]

 

Este método tiene la ventaja de no necesitar de la intervención estatal y los inconvenientes de requerir que las partes estén perfectamente definidas, los grupos de negociadores sean pequeños y que las partes negocien en un plano de igualdad. Además los bienes o actividades que produzcan o sufran las externalidades deben ser susceptibles de aceptar derechos de propiedad.

 

Todas estas condiciones se dan en muy contados casos.

 

 

5.3.2. Intervención del Estado.

 

El resto de los mecanismos de internalización conocidos, requiere del concurso del Estado, por lo cual es oportuno hacer algunas acotaciones sobre la intervención del mismo en la economía.

 

No creemos a la intervención del estado sea mala en sí misma, por ejemplo es imprescindible en el tema que nos ocupa. Pero sí es importante aclarar que se basa en fenómenos conductuales distintos que los del mercado.

 

Por ello, los supuestos beneficios de esta intervención, deberán compararse con las dificultades que ella plantea.

 

Aunque no sea parte en la cuestión, no es posible sostener que el estado es neutral, dado que, por un lado intenta lograr los objetivos que le traza el grupo gobernante[14], mientras que por el otro, también influyen los objetivos propios de la burocracia encargada de  llevar a cabo las decisiones de los niveles políticos.

 

Algunos autores[15] llegan a  hablar de la necesidad de desarrollar una teoría de los “fallos colectivos o gubernamentales” para estudiar las ineficiencias de lo que llaman “metamercado” en cuanto a asignación óptima de recursos y distorsiones provocadas en el mercado, por el proceso gasto-recurso que produce el Estado.

 

En este campo de ideas, debemos estudiar la revelación de preferencias por la producción de bienes y servicios públicos, las distorsiones que provocan los diversos tipos de tributos y la influencia de los objetivos propios de los grupos políticos y burocráticos en el accionar del Estado.

 

No profundizaremos este análisis, por ser ajeno a la medula de este trabajo, pero creemos muy importante acotar que, cuando se propongan medios que impliquen la intervención del estado, se deberá estar alerta a todas estas cuestiones que pueden malograr el instrumento mejor diseñado.

 

La utilización de herramientas tributarias, está influida por los fenómenos de traslación y evasión, que muchas veces dificultan establecer con claridad, la influencia de los tributos como disuasores de la contaminación o como impulsores del cambio tecnológico hacia procedimientos “mas limpios”.

 

Por último, no por ello en ultimo lugar, la corrupción que, cual moderna peste se abate sobre nuestras sociedades,  al poner en primer lugar el interés personal de los corruptos, por sobre el interés común, puede torcer los resultados del mejor instrumento financiero

 

 

6.- Herramientas utilizables por el Estado

 

El estado puede intervenir, para internalizar las externalidades e indemnizar a los perjudicados por ellas, con diversos instrumentos que evaluaremos mas adelante.

 

En general, la intervención estatal, apunta mas a internalizar las externalidades negativas que las positivas. Ello se debe a que las consecuencias de las primeras son realmente indeseadas, mientras que las segundas, al implicar beneficios gratuitos para ciertas personas, no crean cuestiones.

 

Ello no obsta a que, dado el carácter recíproco que poseen, una externalidad positiva influya también en el sujeto que la produce. Esto se vislumbra especialmente en ciertas externalidades que poseen algunas de las características de los bienes públicos puros, tales como el consumo no rival y la imposibilidad de exclusión.

 

Entonces aquí, sería pertinente, un análisis similar al que procura establecer cuales bienes y servicios públicos debe producir el estado; la única diferencia sería que la producción de dichos bienes, no obedecería al cumplimiento de ciertas políticas estatales -satisfacción de necesidades públicas-  sino a las cuestiones tecnológicas que hacen posible la externalidad negativa.

 

El aspecto de indemnización a los perjudicados por las externalidades negativas, cuando requiere intervención estatal, no será abordado en este trabajo. Pero, es importante dejar aclarado que las indemnizaciones, cuando se relacionen con los medios que emplee el estado para intervenir, deben considerarse en forma conjunta con estos[16]

 

Analizaremos a continuación los criterios que se utilizarán para evaluar los efectos de las distintas medidas de intervención estatal.

 

a) principio del contaminador pagador

 

Este principio, está basado en la teoría del beneficio o equivalencia, como forma de repartir el peso del estado entre los habitantes.

 

La teoría del beneficio tiene una larga data[17] y, pese ha haber sido poco utilizada en el pasado, en las ultimas décadas ha comenzado a ser considerada, como una alternativa al principio de capacidad contributiva menos conflictiva con las cuestiones de eficiencia y neutralidad.

 

No existe total acuerdo, sobre el contenido del principio del contaminador pagador, en el sentido de si quien contamina debe pagar la restauración del entorno degradado y el costo del control o, además, compensar a los ciudadanos, por el daño que les cause el uso y deterioro del medio ambiente[18].

 

Las discusiones sobre el contenido del principio, afectan a la determinación de los montos a indemnizar, pero mas allá de ello, es evidente que, además de ayudar a internalizar los costos de la contaminación, incentiva a utilizar mejor los recursos naturales y a volver rentables tecnologías mas limpias.

 

La objeción mayor, es que permite contaminar pagando, por lo cual deberá utilizarse con prudencia -o acompañado de otras medidas- cuando el deterioro resultante pudiera ser mayor que lo deseable.

 

 

b) principio de eficacia y de eficiencia.

 

Este principio requiere que los medios utilizados para disminuir o controlar la contaminación sean aptos para ello -eficacia- y lo logren al menor costo -eficiencia- no importa quien sea el que los pague.

 

c) incentivo al desarrollo tecnológico

 

Este criterio propugna que los medios para internalizar las externalidades e indemnizar a las víctimas, sean un incentivo para mejoras tecnológicas, en el sentido de impulsar la investigación para el logro de procesos “mas limpios”.

 

d) ingresos y costos para el estado.

 

Como en toda cuestión atinente a las Finanzas Públicas, debe siempre tenerse presente el costo para el estado; desde este punto de vista, a igualdad de efectos buscados, debe preferirse el medio que allegue fondos al fisco, al que provoque gastos. No se debe olvidar que todo gasto estatal tiene un costo de oportunidad, que puede representar disminuir fondos para otros programas, incluso de mejoras del medio ambiente.

 

 

6.1 Controles directos (reglamentaciones)

 

Uno de los medios mas antiguos es el control directo. Consiste en el establecimiento, por parte de las autoridades públicas, de limites a la contaminación, restricción de ciertas actividades en determinadas zonas y otro tipo de controles.

 

Desde el punto de vista del contaminador pagador, no hay una internalización de costos -ni indemnización a los perjudicados- sino que la autoridad intenta disminuir la contaminación o reducirla a determinados límites, penando sólo los excesos.

Respecto de la eficacia, depende mayormente de la posibilidad de medir con exactitud o no, las consecuencias de la actividad contaminante. En general son preferibles las restricciones al grado de contaminación respecto de la regulación del proceso productivo, ya que lo que interesa es el grado de contaminación y no el modo en que se produce esta[19].

 

Por otra parte los empresarios, conocen mucho mejor sus procesos productivos que el estado, por lo que serán mas eficientes para minimizar la producción de contaminantes.

 

Las regulaciones a los procesos productivos, son habitualmente utilizadas cuando es difícil medir el grado de contaminación o cuando se trata de sustancias extremadamente peligrosas, como la producción de energía nuclear.

 

Los controles directos también son muy útiles cuando, la contaminación puede potenciarse, en determinados períodos, por la acción de factores como el clima; es el caso del “smog” o de la “lluvia acida”cuyas consecuencias varían grandemente con esos factores.

 

En lo que hace al desarrollo tecnológico, las regulaciones de procesos productivos lo estimulan, mientras que el efecto de las regulaciones sobre el nivel de contaminación no es tan claro, dado que el cambio tecnológico puede ser acompañado por una regulación más rígida.

 

El ultimo factor que consideraremos son los ingresos para el estado. En principio este medio no debería generar gasto público ya que los costos de control deberían correr por cuenta de  los contaminadores.

 

En la aplicación práctica, los controles directos poseen otros problemas: a) muchas veces no se imponen totalmente a las plantas contaminantes existentes, para evitar que cierren, b) también tienden a determinarse por criterios políticos, no científicos.

 

 

6.2  Instrumentos económicos

 

Intentan influenciar en las decisiones de los agentes del mercado, induciendo ciertas conductas, en el sentido de reducir la contaminación o encarecer su producción. Existen varias clases de ellos.

 

 

6.2.1 Subsidios y créditos a tasa blanda.

 

La utilización de subsidios, tiene como fin inducir a los operadores privados, a disminuir la contaminación, compartiendo -total o parcialmente- los costos resultantes.

 

Este tipo de medida goza de mayor popularidad que los recursos de tipo tributario y tiene la ventaja de permitir que el operador privado, que es quien mejor conoce la tecnología de su producción, disminuya la contaminación del modo que le parezca mas conveniente.

 

Se utilizan para reducir los vertidos de sustancias contaminantes, para la aplicación de equipos anticontaminantes, para mejorar los procesos de producción y para investigación y desarrollo.

 

Analicemos los subsidios desde los cuatro enfoques que nos hemos planteado. En principio, debemos decir que no cumplen con el principio del contaminador pagador. Por el contrario, implican una subvención al que contamina.

 

De este modo, se transfiere a los consumidores la carga de la política ambiental y, además, quienes contaminan no internalizan la externalidad

 

Por otro lado, los pagadores de los impuestos que financian las subsidios, en la medida en que sean los mismos que sufren la contaminación, serán doblemente castigados: cargarán con el costo del subsidio y con el costo del nivel de contaminación admitido por la política que implantó la subvención.

 

Pese a ello, este instrumento es bastante utilizado y, para disminuir los inconvenientes citados, deben usarse en sectores o grupos con objetivos perfectamente definidos y por periodos de tiempo limitados.

 

En lo que hace a la eficacia, dependerá del control que efectúe del organismo respectivo. La eficiencia tal vez se podría medir, relacionando la magnitud de la subvención, con la de la externalidad.

 

Las subvenciones no incentivan el progreso tecnológico, salvo las que se utilizan para investigación y desarrollo de nuevas tecnologías. En lo relacionado con el Estado, constituyen gasto público y sus beneficios es muy difícil determinar si a largo plazo, vuelven al estado bajo alguna forma.

 

Respecto de la concesión de créditos a tasa subsidiada, se pueden hacer consideraciones similares, en lo que hace a la diferencia entre la tasa de mercado y la reducida, en la medida en que sea absorbida, directa o indirectamente por el estado.

 

 

6.2.2 Permisos negociables

 

Estos permisos consisten en autorizaciones de niveles de contaminación aceptables en un periodo de tiempo, que pueden ser compradas a la autoridad de aplicación y negociadas por los interesados.

 

Fijado por dicha autoridad el nivel de contaminación, se procede a emitir los certificados, que deben ser comprados en pública subasta por las empresas.

 

Estas utilizan los certificados para “pagar” la contaminación que producen. En caso de mejorar su tecnología, o por otras razones, no necesitar hacer uso de ellos, pueden revenderlos a otras empresas, con lo cual se formará un precio de mercado, establecido por las variaciones en la oferta y demanda de certificados.

 

Los permisos negociables, cumplen con el  principio del contaminador pagador y, si su precio es igual a la externalidad negativa que representan, son un buen medio para internalizarla.

 

Por otra parte, desde el momento en que el estado fija una cantidad de permisos a vender está, indirectamente, fijando el nivel de contaminación admisible, por lo que aquí hay, además, una restricción de las estudiadas en  6.1 Controles directos.

 

Desde el punto de vista de la eficacia, es obvio que sirven; en lo que hace a eficiencia, creemos que puede lograrse a través del precio que se les fije en la subasta.

 

También provocan un aliciente al desarrollo tecnológico ya que, en la medida de obtener una producción más limpia, el mismo certificado valdrá para un mayor nivel de producción,  por lo que el costo unitario disminuirá.

 

Por ultimo, no sólo no implican costo para el fisco, sino que pueden ser una fuente de ingreso.

 

 

6.2.3. Tributos ecológicos

 

Estos impuestos pueden ser definidos como “aquellas prestaciones pecuniarias que el Estado, u otro ente público, exige al sujeto pasivo en uso del poder que le atribuye el ordenamiento jurídico, y cuyo objetivo es la protección y mejora del medio ambiente”[20].

 

Esto implica que la principal función de estos tributos, no es recaudatoria sino la preservación del medio ambiente. Al respecto hay varias consideraciones que hacer.

 

 

6.2.3.1. Aspectos jurídicos

 

Algún autor[21] ha hablado de “tributos con fines no fiscales” para aludir a aquellos que,

junto con la función recaudatoria, poseen otras que, a veces, superan a la primera, advirtiendo que, en esos casos, es difícil separar lo extrafiscal de la “extravagancia del legislador que se manifiesta en la búsqueda de nuevas materias imponibles” sobre las que no existe ningún gravamen. Da como ejemplo tributos al uso de las cosas tales como el agua.

 

En el estudio de estos tributos, menciona las dificultades que se pueden plantear, desde el punto de vista de los derechos de los sujetos pasivos de la tributación y de los agentes contaminadores, ya que el ente público que controla los impuestos debe tener también la competencia del control de la contaminación.

 

Los peligros que ello encierra, son conocidos en nuestro país, donde aun se utiliza con fines de control fiscal, una legislación dictada oportunamente para regular la materia comercial.[22]

 

Por último, menciona que la condición sine qua non, para la utilización de la herramienta tributaria, es la capacidad contributiva y que la función esencial del tributo es la de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, por lo que habrá que ser prudente con la utilización extrafiscal de los tributos  porque hay  “…..detracciones patrimoniales coactivas que a fuerza de extrafiscales terminan perdiendo la condición de tributarias”[23]

 

Todas estas aclaraciones, apuntan a requerir máxima prudencia en el legislador al diseñar estos tributos de modo de no desnaturalizar la esencia de la imposición.

 

 

6.2.3.2. Medición y valoración de la externalidad.

 

En todos los casos es necesaria cierta cantidad de información que, en la medida que esté disponible, hará más ajustados los resultados a obtener.

 

a) Determinación y medida de la externalidad

 

Esto requiere poder efectuar mediciones de las emisiones o residuos contaminantes y de los vertidos de ese carácter.

 

A continuación se deberá establecer la cantidad de contaminación mínima que se permitirá.

 

Luego, se tratará de establecer una tasa unitaria de externalidad a internalizar que estará constituida por el exceso de emisiones, residuos o vertidos, por sobre la contaminación mínima aceptada.

 

b) valorización

 

Establecido lo anterior se deberá cuantificar el valor de la externalidad, para lo cual el método más sencillo -no el más exacto- es establecer el valor de las medidas necesarias para eliminar sus consecuencias. Esto es el valor de purificar el aire, el agua o disponer de los residuos adecuadamente.

 

c) tasa de resarcimiento

 

El cociente entre la producción y el valor de la externalidad será la unidad de resarcimiento por contaminación.

 

d) indemnización a perjudicados

 

Se podría sostener que el  monto que internaliza el contaminador es suficiente para indemnizar a los perjudicados. De este tema no nos ocuparemos, pero es importante acotar que ambas magnitudes pueden ser distintas y que la determinación de todos los afectados y la medida en que lo son, no es una cuestión menor.

 

 

6.2.3.3. Externalidad de cada unidad productiva

 

Para cumplir adecuadamente con la internalización nos encontramos con varios obstáculos. Uno de ellos es que, en muchos casos la información necesaria no es fácil de obtener o su obtención es muy onerosa.

 

Otro es que las mediciones se deben efectuar para cada unidad productiva, ya que en la mayoría de los casos, estas  tienen estructuras de costos distintas, por lo que un mismo nivel de contaminación, afecta en forma diferente a las empresas.

 

 

6.2.3.4. Diferenciación espacial y temporal

 

Los daños ocasionados por la polución dependen, no sólo de la magnitud de las emisiones, vertidos o residuos, sino también del lugar donde ocurre el fenómeno, ya que el medio ambiente tiene distinta capacidad asimiladora, con lo cual los resultados serán distintos.

 

Muchas veces es difícil tomar en cuenta esta circunstancia dentro de la estructura de un tributo.

 

 

6.3.4. Impuestos Pigovianos

 

Pigou, analizando la diferencia entre costos privados y costos sociales, propugnó nivelarlos por medio de un impuesto igual a la externalidad.

 

Con ello se conseguiría, al encarecer los costos del productor de la externalidad, reducir hasta el óptimo el nivel de producción y liberar recursos para otras actividades.

 

Además el producido del impuesto, se puede utilizar para indemnizar a los perjudicados.

 

Este análisis, válido en situaciones de competencia perfecta, ha sido cuestionado por no ser aplicable a situaciones de monopolio y de competencia imperfecta donde hasta puede ocurrir que un impuesto pigoviano disminuya el bienestar, en lugar de aumentarlo[24].

 

Por ello este atractivo desarrollo teórico, no ha tenido mayor aplicación práctica.

 

 

6.3.5. Tasas e impuestos

 

La utilización de tributos con fines ecológicos, está muy difundida en Europa, donde se emplean con ese fin  no sólo impuestos, sino también tasas.

 

a) Tasas

 

Las tasas, se suelen utilizar para cubrir el costo del tratamiento público de derrames, vertidos, emisiones o residuos. Cuanto más cuantificables sean esos fenómenos, mejor cumplirá la tasa la función de internalización de la externalidad.

 

También existen tasas por permisos o licencias que internalizan el costo de las actividades de contralor por parte de la administración.

 

En general las tasas cumplen con el principio del contaminador pagador, son eficaces para cumplimentar los standards deseados, son tan eficientes como lo sea el costo del contralor que realiza la administración e impulsan la investigación tecnológica ya que cualquier mejora en la contaminación obtenida por procedimientos mas limpios, es aprovechada por su titular, a través de una tasa menor.

 

En nuestro país el CEAMSE percibe, de los Municipios que le entregan residuos, una tasa retributiva de servicios.

 

De este modo, se asegura una adecuada disposición de los residuos domiciliarios y su costo se carga a los Municipios, quienes lo recuperan de los productores de basura a través de tributos.

 

En el Reino Unido[25] se anunció, en 1995, una tasa que grava la recolección urbana de basura domiciliaria, en función de su peso; otra forma de internalización por el productor, del costo de disposición de los residuos.

 

b) Impuestos

 

La utilización de impuestos para internalizar externalidades, se puede hacer de varias formas: gravando los productos que se obtienen mediante un proceso contaminante, gravando los insumos de esos productos, gravando los desechos o emisiones

contaminantes.

 

En los tres casos citados se puede, en teoría, internalizar las externalidades. Pero las

consecuencias del uso de estos distintos tipos de tributo varían; esto es especialmente cierto respecto de la función de redistribución[26] de las rentas.

 

Además se pueden utilizar con fines similares, mecanismos que proporcionan ventajas fiscales, en tributos ya existentes. Nos referimos a exenciones, deducciones, desgravaciones y regímenes de amortización acelerada.

 

Impuestos sobre los productos

 

La utilización de estos tributos, se realiza cuando ellos mismos pueden ser contaminantes en su uso o en su eliminación, o cuando lo es el proceso de fabricación.

 

En la medida que exista traslación, estos tributos serán soportados por los consumidores de los productos contaminantes a través de aumentos de precios. Si no existe traslación el impuesto será un tributo a las ganancias de la empresa contaminadora.

 

En ambos casos, el resultado final estará de acuerdo con el principio de que quien contamina (o se beneficia con la contaminación)  paga.

 

También se cumple con los criterios de eficacia -motiva la reducción de contaminación- eficiencia y fomento del desarrollo tecnológico; el impuesto vuelve rentables tecnologías más sofisticadas y alienta la investigación de tecnologías y productos sustitutos mas limpios.

 

Impuestos sobre los insumos

 

En estos tributos está menos relacionada la externalidad, con la recaudación obtenida. En realidad, pudiera ser que la recaudación, no tuviera ninguna relación con la externalidad

Su utilización está justificada, cuando no se puede medir adecuadamente la externalidad y, en la realidad, funcionan igual que una regulación directa, sólo que en lugar de limitar la emisión de emanaciones, vertidos, o producción de residuos, al elevar los costos, limitan la cantidad a producir.

 

El cumplimiento del  principio de que quien contamina paga es muy indirecto; tampoco vemos una relación muy directa con la eficacia, la eficiencia y el desarrollo tecnológico. Cumple con el principio de  generar recursos al fisco.

 

Un inconveniente puede plantearse cuando los insumos, sobre los que recaiga el impuesto sean, a su vez, insumos de otros procesos o productos no contaminantes o con distinto grado de contaminación. Diferenciar el impuesto sobre los insumos por el uso que se les de a éstos en los procesos productivos, es de muy difícil administración y control.

 

Impuestos sobre los vertidos

 

Gravan el vertido de sustancias contaminantes. Cuando este vertido sea detectable es fácilmente medible la base imponible, que está constituida por la materia vertida. Cuando este vertido no sea tan detectable, por ejemplo vertido acuático, es mucho más difícil de establecer todo el tributo.

 

Para estos casos, es mas común la utilización de tasas resarcitorias del costo servicio de descontaminación de los vertidos.

 

Estos impuestos cumplen con todos los criterios que  hemos utilizado para su consideración.

 

Ventajas fiscales

 

Llamamos ventajas fiscales, a los demás mecanismos  -desgravaciones, exenciones, sistemas de amortización acelerada y otros- que pueden introducirse en cualquier tributo existente, con fines de disminuir la contaminación.

 

La utilización de ellos, debe hacerse teniendo presente que, pueden crear distorsiones en esos tributos que no fueron diseñados con este fin. La magnitud de estas dependerá de cada caso en particular.

 

Por otro lado su eficacia estará condicionada por la existencia de otros regímenes que fomenten distintas actividades, con iguales o mejores ventajas.

 

La relación de estas ayudas con los criterios que utilizamos como parámetros de análisis es, en todos los casos, muy indirecta y, en relación al ultimo criterio, francamente desalentadora.

 

Las ayudas que consisten en exenciones o desgravaciones,  implican una menor recaudación, cuya magnitud puede ser, en muchos casos, desconocida. Los sistemas de cupo, que solucionan este problema, son poco ágiles y de dificultosa administración.

 

 

7.- Contaminación provocada por los medios de transporte urbano

 

El análisis de los problemas que plantea el transporte en una gran ciudad excede los alcances de este trabajo. Requiere de un enfoque interdisciplinario que estudie todas las variables en forma coordinada.

 

Aquí sólo intentaremos estudiar uno de estos aspectos -la contaminación provocada por las emanaciones que producen los motores de automóviles y ómnibus- y hacer algunas recomendaciones sobre los instrumentos tributarios cuya aplicación, provocaría menores distorsiones en los mercados.

 

No hemos considerado factores tales como propulsión con motores eléctricos, inducción a la utilización del transporte público, en lugar del automóvil personal y otras que pudieran alterar notablemente los tratamientos tributarios propuestos.

 

La mayoría del transporte urbano es efectuada por automóviles y ómnibus  cuyo combustible son derivados del petróleo.

 

 

7.1 Externalidades producidas por los motores y su combustible.

 

Existen distintos tipos de externalidades: contaminación de la tierra, porque la extracción de petróleo produce desechos contaminantes (piletones) y del aire, por las emanaciones de gases que provocan los motores. Además también existe un fenómeno de agotamiento de un recurso natural.

 

 

7.1.1. Agotamiento de recursos naturales

 

En nuestro país, quienes extraen petróleo del subsuelo, deben abonar regalías al Estado. Como el petróleo es un producto de la naturaleza, cuyo costo es sólo su extracción, no existe ninguna medida lógica para establecer el quantum de la regalía.

 

El proceso natural por el cual se forma el petróleo, por su duración, excede toda escala humana; no se puede determinar el costo de producción ni el costo de reposición. Tal vez pudiera fijarse un costo de oportunidad, basado en los costos de productos substitutivos, pero el mercado no funciona de este modo.

 

Por ello, las regalías, son sólo una forma que tiene el Estado de participar de la renta petrolera y no se pueden relacionar con ningún tipo de valor que permita reponer el bien extraído. Son sólo un recurso del Estado.

 

 

7.1.2. Contaminación por extracción.

 

Las contaminación provocada por la extracción de petróleo, es un típico caso de externalidad negativa, que debiera ser internalizada por el productor, mediante los procedimientos descontaminantes adecuados.

 

En teoría, si el contaminador fuera el propietario de las tierras contaminadas, existiría una internalización total Creemos que, aun en este caso, ante una actividad depredatoria que destruye un recurso natural, debería ser obligatoria la descontaminación; en especial porque no toda la externalidad la sufre el propietario del terreno ya que también afecta a la flora y fauna del lugar.

 

 

7.1.3 Contaminación del aire.

 

La utilización de motores a explosión, en los medios públicos y privados de transporte, provoca la contaminación del aire por los gases que dichos motores producen.

 

El grado de contaminación, depende de diversos grupos de factores.

 

Algunos relacionados con la emisión: no todos los motores producen la misma cantidad y calidad de gases, dos motores iguales, en distinto estado de conservación producen emisiones diferentes. También influye la calidad del combustible utilizado y, por último, existen equipamientos -catalizadores- que, para algunos motores, reducen la emisión de gases contaminantes

 

Otros relacionados con los lugares donde se emiten los gases: existe un grado de capacidad de autodepuración del medio ambiente que produce, a un mismo nivel de emisión, distintos grados de contaminación. Además,  muchas veces la ubicación geográfica, agrava la contaminación cuando interactúan el clima y las emisiones; son ejemplos en nuestro continente Santiago de Chile y Ciudad de México.  .

 

En un punto anterior (6.2.3.2. Medición y valoración de las externalidades) desarrollamos el esquema de un proceso de internalización. Aplicaremos el mismo a este caso.

 

 

7.2.1. Determinación y medida de la contaminación.

 

La contaminación del aire, en el estado actual de la tecnología, pareciera ser de muy difícil medición. Si bien se sabe cuales y cuantos gases emite un motor, en las distintas condiciones de funcionamiento, no es sencillo realizar la medición de cuales y cuantas son las emisiones de cada contaminador

Ello implicaría poder contar, para cada motor, con un aparato que mida las emisiones y brinde información sobre la cantidad y el tipo de gases vertidos al medio ambiente. Esto está fuera de las posibilidades actuales.

 

Además, aun si se supiera este dato, faltaría la determinación geográfica del lugar donde se efectuaron las emisiones; el aparato reflejaría cantidades pero no se las podría relacionar con lugar de emisión, dato fundamental para indemnizar  a los perjudicados.

 

 

7.2.2. Valorización de la externalidad

 

En este caso el  proceso implica el valor de descontaminar el aire, o sea retirar del mismo las emanaciones. Esto es imposible, por lo que sólo se puede intentar paliar las consecuencias de la contaminación en quienes la sufren.

 

 

7.2.3. Determinación de los perjudicados

 

Con la determinación del universo de los perjudicados -y del perjuicio individual de cada uno de ellos- se produce un fenómeno similar al apuntado en  7.1.4.1.: los perjudicados serán los habitantes de la ciudad ?, o habrá que agregar a quienes visitan la ciudad, sin residir en ella ?. Sería lógico también excluir a los residentes, por los periodos en que permanecen en otras ciudades.

 

En el caso de la medida del perjuicio individual, no podríamos pensar para registrarlo en un artefacto similar al que mide la emisión de gases. Además eso sólo brindaría información sobre la contaminación a la que esta expuesto el sujeto, pero no el perjuicio real sufrido, que es lo que necesitamos indemnizar.

 

 

8.- Bienes Públicos, Males Públicos

 

Los problemas citados, son muy familiares al estudioso de las Finanzas Públicas. Si consideramos a la contaminación, como un ingrediente más del sistema económico[27], su disminución será un costo más para los productores

 

Dijimos que algunas externalidades, tienen las características propias de los bienes públicos -ver punto 6 anterior- entonces, sería razonable caracterizarlas como “males públicos” y aplicarles los mismos  instrumentos que se utilizan en el análisis de  la producción de bienes y servicios públicos.

Para quienes las producen, las externalidades negativas, tendrían el mismo carácter que los bienes públicos: el uso o la contaminación gratuita del medio ambiente sería igual a la provisión gratuita de un bien público.

 

Para quienes se ven perjudicados, la contaminación o cualquier externalidad negativa, juega en el mismo sentido, que los impuestos: aumenta sus costos.

 

El principio de internalizar las externalidades, en realidad, es la aplicación a este campo, del principio del beneficio o equivalencia, por el cual la carga del costo de los servicios públicos, debe repartirse entre los habitantes en función del provecho que ellos obtengan de aquellos.

 

Del mismo modo que el principio del beneficio, es de difícil aplicación, cuando se trata de financiar bienes y servicios públicos indivisibles, la indemnización individual a los perjudicados por externalidades, no es muchas veces posible. Esto es especialmente notable cuando no se puede determinar el universo de los perjudicados, o no se puede medir el perjuicio individual.

 

Otro principio que se utiliza, en conjunto o en defecto con el del beneficio, es el de capacidad contributiva. Aquí el gasto se reparte con otros parámetros, que tienen genéricamente relación, con las posibilidades económicas de los habitantes.

 

En el caso de la contaminación del aire, por las emisiones de gases que producen los motores, vimos que no se puede establecer fehacientemente cuanto contamina cada emisor, tampoco cuanto sufre cada perjudicado; entonces, lo único posible, es utilizar un parámetro indirecto, que guarde genéricamente relación con la contaminación.

 

Este parámetro consiste en reducir la contaminación desde el foco emisor. De este modo, disminuirán, indirectamente, las consecuencias de la misma y la indemnización de las víctimas, se realizará, no individualmente, sino por medio de una reparación de los daños, efectuada por el Estado a través del sistema público de salud.

 

 

8.1 Medidas disponibles

 

Las medidas que se pueden utilizar van, desde regulaciones, hasta impuestos y subsidios. Analizaremos cada una de ellas.

 

 

8.1.1. Regulaciones

 

La cantidad máxima admitida de gases emitidos por un motor, se puede fijar a través de reglamentaciones que deban cumplir los fabricantes. El cumplimiento de estas normas es de bastante fácil control, dado que los sujetos a verificar son muy pocos.

 

Con ello se puede asegurar el cumplimiento -por lo menos en los rodados nuevos- de ciertas normas máximas de emisión.

 

El control de las emisiones de los rodados usados, se puede realizar, en forma sistemática, mediante el control anual a que se deben someter todos los vehículos. Este control está implementado actualmente, sólo faltaría adecuarlo.

 

Por último, el control entre revisiones, o desde la salida de fábrica hasta la primera revisión obligatoria, se puede hacer por medio de controles callejeros al azar.

 

Todos estos controles, requieren la intervención directa de agentes estatales, aunque en algunos casos se podrían reemplazar por concesionarios que efectúen estas tareas. Es oportuno recordar aquí los conceptos vertidos en 5.3.2. (Intervención del Estado) sobre los conflictos entre los objetivos que se buscan y los objetivos de la burocracia que implementa los controles y los problemas de corrupción.

 

El costo de los controles, deberá ser soportado por los controlados, mediante tasas retributivas del servicio prestado.

 

 

8.1.2. Tributos

 

Se pueden establecer tributos sobre los productos y sobre los combustibles.

 

Los fines de estos tributos pueden ser, fomentan la utilización de cierto tipo de motor, desalentar el uso de ciertos combustibles y propugnar motores menos contaminantes.

 

Nuestro país dispone de hidrocarburos líquidos y gaseosos en abundancia relativa, por lo cual no creemos sea necesario fomentar, mediante el uso del instrumento tributario, un tipo de motor respecto del otro.

 

No encontramos justificación para interferir con un impuesto, las decisiones de los consumidores sobre el tipo de motor que prefieren.

 

La utilización de impuestos diferenciales sobre los distintos productos con fines recaudatorios, al  no tener relación alguna con la contaminación que provocan, comporta una interferencia indeseable en las preferencias de los consumidores, sin justificación alguna. Excepto su potencial recaudatorio.

 

Esta reflexión hace concreta referencia al proyecto de gravar con un impuesto especial a los automotores con motores diesel y, obviamente, no es aplicable, al establecimiento sobre estos bienes, de impuestos generales sobre los consumos.

 

Los impuestos sobre los combustibles, son susceptibles de ser utilizados para inducir el consumo de algunos de ellos -menos contaminantes- y desalentar el de otros mas contaminantes.

 

Es el caso de las naftas sin plomo y las que contienen ese aditivo. La utilización de unas u otras tiene un importante efecto sobre el nivel de contaminación. Otro combustible cuyo uso debe ser incentivado es el gas, que es mucho menos contaminante que las naftas.

 

El problema en nuestro país, es que las naftas tienen una carga impositiva ya muy alta; por el contrario el gas oil tiene una carga mucho menor, con lo cual el mercado está muy distorsionado.

 

La diferencia de precios entre automotores, con uno u otro tipo de motor, es mucho mas grande que la que existe en el exterior, lo cual indica un efecto de capitalización de la distinta carga impositiva de ambos tipos de motores.

 

El proyecto de gravar al gas oil, con un impuesto similar al de las naftas, con fines recaudatorios, tropieza con muchos problemas, dado que el diferencial de precios ha operado tradicionalmente como un subsidio al transporte y a los costos agricologanaderos.

 

La soluciones propuestas para que el nuevo tributo no recorte este subsidio van, desde un crédito -para el sector agricologanadero- computable contra otros impuestos, hasta un impuesto a los automóviles que reemplace la recaudación que se dejaría de percibir sobre el gas-oil.

 

No vemos como, en este orden de cosas, podríamos cambiar el sistema actual introduciendo componentes que internalicen la contaminación. Se deben fijar objetivos y plazos para que la evolución sea gradual, previsible y conocida por los agentes económicos.

 

 

8.1.3. Ventajas impositivas.

 

También existe la posibilidad de utilizar ventajas impositivas tales como exenciones, desgravaciones y métodos de amortización acelerada.

 

Este ultimo medio, es el mas recomendable, ya que consiste en un crédito sin intereses que concede el Estado al contribuyente, por lo cual no hay, en el largo plazo, pérdida de recaudación.

 

Con este sistema, se podría inducir el uso de catalizadores que reducen las emisiones, asignando la franquicia a la compra de maquinarias para su fabricación, o a la amortización de estos equipos.

 

También debería permitirse algún tipo de franquicia, por ejemplo sobre los importes anuales abonar en concepto de patente, a los particulares que colocaran en sus vehículos estos aparatos que, al no tenerlos afectados a la obtención de rentas, no tienen posibilidad de amortización.

 

Un mecanismo similar se puede utilizar para el equipamiento de automotores con gas.

 

 

9.- Conclusiones

 

El sistema tributario argentino, no ha considerado mayormente como objetivo  de preservación del medio ambiente. Sólo en algunos casos existen tasas por la utilización de servicios de descontaminación o disposición de residuos.

 

Uno de los campos donde está todo por hacer, en materia de utilización de los instrumentos  de las Finanzas Públicas, es el de contaminación del aire por los medios de transporte en la ciudades.

1.- Obtención de un nivel máximo de emisión de gases.

 

El nivel de contaminación que se considere adecuado, se podría conseguir con reglamentaciones sobre la clase y cantidad de emanaciones permitidas en los motores.

 

En el caso de automotores nuevos, se practicarían controles sobre los fabricantes e importadores. Los controles sistemáticos posteriores, se harían en oportunidad de la revisación anual obligatoria;  el control entre revisiones se deberá hacer, en forma aleatoria, en las calles de las ciudades.

 

El costo de los controles, debería estar a cargo de los usuarios, a traves del pago de una tasa.

 

Esta propuesta cumple con los requisitos que planteamos ya que, el contaminador paga el servicio de control,  es eficaz en el sentido de que quien contamine mas allá de la norma no podrá circular, es eficiente ya que una licitación del servicio de control minimizaría los costos para los controlados y no insume recursos al Fisco.

 

2.- Igualación de la carga tributaria de los distintos tipos de combustible

 

Como medio de no interferir en las preferencias de los consumidores, se propone igualar, en el mediano plazo, la carga tributaria de los distintos tipos de combustibles, reemplazando, si se lo considera necesario, el actual subsidio a los sectores que utilizan motores diesel, por algún otro tipo de herramienta fiscal no tributaria.

 

3.- Incentivación al uso de combustibles menos contaminantes

 

En el proceso de igualación descripto mas arriba, favorecer con menor carga tributaria a las naftas sin plomo y al uso del gas como combustible.

 

4.- Incentivar la utilización de catalizadores y elementos similares para motores diesel

 

La instalación de dichos aparatos, reduce las emanaciones y, hasta que el estado de la economía permita hacerlos obligatorios, se debería alentar su colocación en los automotores.

 

Paras ello se podrían establecer ventajas fiscales, tales como sistemas de amortización acelerada. Para los usuarios, sobre los costos de los equipos y, para los fabricantes, sobre las maquinarias necesarias para producirlos.

Además, por medio de una diferenciación en los valores a abonar en concepto de patente, se podría aliviar la carga de los rodados con estos equipos, lo cual sería un buen aliciente para  su colocación.

 

No se recomienda la creación de nuevos impuestos sobre la tenencia de rodados, o sobre el valor de la primera venta, ya que, además de ser distorsivos, estos bienes están suficientemente gravados en el impuesto a los bienes personales y en los impuestos de patente.

 

Los cambios propuestos en el sistema tributario cumplen con los standards de análisis utilizados, e intentan atenuar algunas disparidades existentes.

 

5.- Indemnización a perjudicados.

 

Hemos visto que es casi imposible, en el estado actual de la ciencia, establecer quienes son los perjudicados ni medir el  perjuicio sufrido, para una ulterior indemnización. Por ello, lo único posible en estos momentos, es reducir la emisión de contaminadores y atender a las víctimas con el sistema estatal de salud.

 

Todas estas medidas, se pueden implementar en forma gradual y son flexibles ya que, cuando se lo considere adecuado, por medio de cambios en el nivel de contaminación admitido, mejorar la calidad del aire que respiramos.

 


[1] Ver MACON, Jorge: “La política fiscal en el contexto de la contaminación ambiental”, IMPUESTOS XXXVIII, Pág . 141.

[2] Ver concepto en MACON, Jorge: “Comentarios Bibliográficos”, La Información, Tomo XXXVIII página 941.

[3] JARACH, Dino: “Finanzas Públicas y Derecho Tributario”, primera edición, setiembre 1983, Editorial Cangallo, Parte I, Capítulo 2.

[4] Ver CORTI, Horacio Guillermo: “Economìa, medio ambiente y polìtica fiscal”, Impuestos LIIIB, pàgina 2068.

[5] SOLANS, Eugenio Domingo: “Aspectos económicos y jurídicos del medio ambiente” , Revista del Instituto de Estudio Económicos, n* 3, 1980, Estudio Introductorio, página VII.

[6] destacado en el original.

[7] “Situación del Medio Ambiente en los países de la OCDE”, Paris 1979.

[8] DIAZ, Vicente Oscar: “La tributación mediambiental”, Boletín Asociación Argentina de Estudios Fiscales, abril 1996, páginas 25/38.

[9] Algunos autores llaman a estas “externalidades tecnológicas” reservando el nombre de “externalidades pecuniarias” a las que se transmiten por medio de los mecanismos del mercado. Es obvio que esas ultimas no están comprendidas en la definición hecha más arriba. Ver también MACON, Jorge: “Politica fiscal en el contexto de la contaminación ambiental”, IMPUESTOS Tomo XXXXVIII, página 144.

[10] PIGOU, A.C.:  “La Economía del Bienestar”, Aguilar, Madrid, 1946 (el análisis original es de 1928)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[11] Citado por MACON, Jorge:”Equidad y Eficiencia en Política tributaria”, en “Homenaje al 50* Aniversario de El Hecho Imponible de Dino Jarach”, Ediciones Interoceánicas SA, Buenos Aires, 1994, página 88.

[12] En el caso de ciertas contaminaciones, en las zonas afectadas se pueden haber producido disminuciones en le valor de la propiedad -originadas por dicho efecto- por lo que los perjudicados han sido quienes fueron propietarios en el momento de comenzar la contaminación. Este grupo no coincide necesariamente con el de los propiedarios actuales, algunos de los cuales, pudieran haber adquirido los inmuebles, con sus valores ya disminuidos, por lo que no sería correcto indemnizarlos.

[13] Un análisis completo del tema en FRANCO SALA, Luis: “Política Económica dle Medio Ambiente”, Primera Edición, octubre 1995, CEDECS Editorial SI, página 37 y siguientes.

[14] JARACH, Dino: “Finanzas Públicas y Derecho Tributario”, Editorial Cangallo, primera edición, setiembre 1983

[15] MOLDES TEO, Enrique: “Elección Pública, hacia una teoría de los fallos colectivos”, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 1987, página 105.

[16] Un ejemplo consiste en el sistema de impuesto-subsidio, por el cual la parte que produce una externalidad negativa, tributa un impuesto cuyo producido se utiliza para resarcir los costos que sufren los sujetos perjudicados por dicha externalidad.

[17] MACON Jorge: Op.Cit. en nota 11 página 72.

[18] FRANCO SALA, Luis Op. Cit. en nota 13 página 86.

[19] STIGLITZ, Joseph E.: “La economía del sector público”, Antoni Bosch Editor, página 234 y siguientes.

[20] DIAZ, Vicente Oscar:  Op. Cit. en nota 8 página 29.

[21] CASADO OLLERO, Gabriel: “Función extrafiscakl del impuesto: la noción de caoacidad contributiva como esencial al impuesto”, Serie de conferencias sobre derecho tributario, Asociación Argentina de Estudios Fiscales, página 70.

[22] Ley  llamada “de abastecimiento”.

[23] Op. Cit. en nota 21, página 73.

[24] Ver análisis de las distintas situaciones en FRANCO SALA, Luis, Op.Cit,. en nota 13 páginas 89/93.

[25] “Ecological Tax Reform”Greenpeace International, Octubre 1995, página 7.

[26] En la acepción que dá Richard MUSGRAVE al término.

[27] MACON, Jorge: Op.Cit. en nota 1, pag. 142