AUTOFINANCIACION DEL GASTO PUBLICO PROVINCIAL<br /> EN LA REPUBLICA ARGENTINA | Estudio Fernández Dolinsky | Finanzas públicas

AUTOFINANCIACION DEL GASTO PUBLICO PROVINCIAL
EN LA REPUBLICA ARGENTINA

 

 

LUIS OMAR FERNÁNDEZ

 

- CAMBIOS EN LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL -

 

XXVII JORNADAS TRIBUTARIAS

MAR DEL PLATA, Noviembre 1997

 

Buenos Aires, setiembre 1997

 

 

Í N D I C E

 

I – Introducción

 

1.- Federalismo fiscal

2.- Necesidad de un estudio conjunto del proceso recurso-gasto

3.- Las reglas teóricas para optimizar la producción de bienes y servicios públicos y la mposición.

3.1 Producción de bienes y servicios públicos

3.2 Financiación de bienes y servicios públicos: la imposición

4.- El principio de correspondencia fiscal.

4.1 Gobierno nacional.

4.2 Gobiernos locales

 

II – La situación argentina

 

1.- Tamaño de la jurisdicción

2.- Bienes y servicios producidos actualmente por los gobiernos locales

3.- Distribución constitucional de las potestades tributarias.

 

III – Medidas para acercarse al principio de correspondencia fiscal

 

1.- Potestad del Gobierno nacional para influir sobre el gasto de los gobiernos provinciales.

2.- Estimación de la eficiencia del gasto público provincial

3.- Aumento del gasto financiado con recursos propios.

3.1 Mejoramiento de los recursos propios

3.2 Disminución de transferencias incondicionales

3.2.1 Origen de los fondos de estas transferencias

3.2.2. Transferencias devolutivas

3.3   Transferencia de fuentes tributarias

3.4   Sistema de premios y castigos para alentar los cambios.

4.- Utilización de transferencias condicionadas.

4.1 Funciones de redistribución y estabilización

4.2 Producción de bienes preferentes.

 

IV – Conclusiones.

 

V -  Bibliografia

 

 

 

I  INTRODUCCION:

 

La República Argentina, es un país federal, con una división de cometidos fiscales entre la nación y las provincias, cuyo análisis excede los propósitos de este trabajo.

 

Uno de los principales rasgos que presenta, es una fuerte centralización económica y concentración poblacional, en una reducida área, con centro geográfico en la Capital Federal.

 

Esta concentración de riquezas y población  también puede ser estudiada desde diversos puntos de vista que también son ajenos a este trabajo.

 

La resultante de estos procesos históricos, ha sido una proverbial insuficiencia de recursos a nivel provincial, que ha sido cubierta con transferencias del gobierno central. El proceso se agudizó en los últimos tiempos, con la cesión de los servicios de educación y salud, sin los suficientes medios de financiación.

 

Entonces, las sumas transferidas a las provincias en concepto de coparticipación federal, son un conjunto heterogéneo que podemos estimar formado por impuestos nacionales recaudados en territorio provincial, por impuestos que las provincias acordaron recaudara la nación y por importes transferidos con objetivos de otra índole, por ejemplo desarrollo de la economía, política de pleno empleo y otros.

 

Durante muchos años, la parte que correspondía a cada provincia, se estableció mediante diversas fórmulas que intentaban contemplar todos los intereses en pugna.

 

La ultima reforma constitucional, en el Art. 75 inciso 2 ha dispuesto que una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires deberá instituir regímenes de coparticipación de impuestos.

 

El Congreso Nacional no ha cumplido con esta disposición constitucional y pareciera tampoco está próximo a abordar el tema. Los fondos se distribuyen con un sistema provisorio y creemos que, como están planteadas las cosas, será muy difícil que esta ley que requiere del acuerdo de todas las jurisdicciones- alguna vez salga a luz.

 

Lo que es evidente traba el acuerdo, es el establecimiento del criterio a utilizar para repartir los fondos.  Por ello reputada doctrina[1] propone un conjunto de regímenes ya que  “….uno solo suele ser muy difícil de negociar (…) porque las sumas involucradas son tan grandes  y su importancia financiera para cada jurisdicción tan vital, que los negociadores están casi imposibilitados de hacer concesiones para llegar a un acuerdo”.

 

Se entiende que varios regímenes, deberán estar relacionados con diversos bienes y servicios públicos a producir, la idea consiste en avanzar sobre el punto y tratar de proponer un sistema de reparto que, contemplando los requisitos constitucionales, permita racionalizar el gasto y cumplimentar mejor con el principio de correspondencia fiscal o, lo que es lo mismo, mejorar el grado en que el gasto público provincial se autofinancie.

 

 

1.- Federalismo fiscal

 

Es este uno de los temas clásicos de las Finanzas Públicas. Por ello su problemática ha sido muy analizada y para las principales cuestiones hay varios tipos de soluciones.

 

Uno de estos autores clásicos[2], califica  al sistema federal como la forma óptima de un gobierno, ya que en lo que hace a los problemas de estabilización, desarrollo y producción de bienes y servicios públicos, combina las ventajas del  sistema unitario y del sistema  totalmente descentralizado y evita los defectos más serios de cada uno de ellos.

 

Un grupo de problemas importantes son los de coordinación fiscal. Con esto tanto se hace referencia a la determinación de nivel donde se produzcan mas eficientemente los distintos bienes y servicios públicos, cuanto al lugar apropiado para recaudar en forma más eficiente los tributos.

 

En general, por razones tecnológicas, el nivel en el cual es más eficiente la producción de un bien o servicio público, no coincide con el lugar de administración eficiente del recurso que lo financia. Una solución al problema son las transferencias.

 

 

2.- Necesidad de un estudio conjunto del proceso recurso-gasto

 

La forma apropiada de abordar el análisis de la actividad financiera del estado, es la consideración simultánea de las decisiones referentes a gastos y a recursos.  Dice Jarach[3]: “consideramos profundamente equivocada teóricamente, (…) la creencia de que el proceso financiero tiene una sucesión lógica y cronológica, con la determinación de los gastos en primer término y luego con la elección de los recursos para su financiación” termina diciendo, además, que esta doctrina es perniciosa para los gobernantes, porque los induce a decidir gastos sin ninguna limitación racional, despreciando la desutilidad de los recursos disponibles”.

 

Esta posición doctrinaria tiene fuertes anclajes en la realidad: la racionalidad aplicada al estudio del sector público, implica la necesaria comparación entre la utilidad (para la población) producida por el gasto público, comparada con la desutilidad (para los contribuyentes) de los recursos que transfieren al estado.

 

Para que la realización del gasto sea racional se requiere que la utilidad del mismo en el mas amplio sentido del término-  supere la desutilidad del recurso.

 

Es preciso aclarar que, quien debe realizar la comparación, es el gobernante ya que es el que establece las necesidades públicas a satisfacer y no el conjunto de integrantes de la sociedad, puesto que le han delegado dicha tarea, mediante el proceso de votación democrática.

 

En un país federal, este estudio conjunto se dificulta, cuando el recurso se obtiene en un nivel y el gasto se decide y ejecuta en otro.

 

A este tema Reig[4] lo analiza en vinculación con las funciones de asignación de recursos,  de distribución y de estabilización poniendo especial énfasis en el “análisis de la importancia, en países federales o con autonomías regionales  del logro de la ubicación en un mismo nivel jurisdiccional, de la decisión del gasto y de la relativa a los impuestos con los cuales deba financiarse, evitando el  exceso de asignaciones de ayuda  o redistribuciones efectuadas por el poder central, que debilitan el cuidado de la necesariedad del gasto por parte de los gobiernos locales y que desinteresan de su control público , al ciudadano de las unidades políticas menores”.

 

Si profundizamos, el proceso es aun más complejo, ya que no se puede hablar simplemente de recursos, sin aclarar la propiedad de los mismos.

 

Distinta será la actitud del legislador nacional cuando discierna sobre un tributo cuya potestad tributaria le corresponda, en su integridad, a ese nivel de gobierno, que cuando lo haga sobre otro cuya potestad sea compartida  -o haya sido delegada- por gobiernos subcentrales.

 

Si se trata de impuestos cuya recaudación se coparticipa, ¿cuál será el cálculo económico que podrá dicho legislador, si parte de la recaudación se debe transferir para satisfacer el gasto público en otro nivel?. Salvo que, por arte de magia, se suponga que el parlamentario pueda adivina la utilidad de un gasto público que desconoce.

 

Entonces, el enfoque sólo sería válido, cuando ambos factores a estudiar recurso, gasto-   tuvieran origen y destino en el mismo ámbito geográfico. En un país federal, esto es sólo sería posible, cuando se cumpla estrictamente el principio de correspondencia fiscal: que cada estado financie la totalidad de sus gastos con recursos propios.

 

Como no se puede esperar que esto se cumpla, la solución debe buscarse por el lado de la cesión de fuentes tributarias y de las transferencias condicionadas.

 

 

3.- Las reglas teóricas para optimizar la producción de bienes y servicios públicos y la imposición.

 

3.1 Producción de bienes y servicios públicos

 

Como es ampliamente conocido, el mercado realiza, en condiciones de competencia perfecta, una asignación óptima de factores para la producción de bienes; también sabemos que los rígidos supuestos  metodológicos del modelo de competencia perfecta, hacen que la obtención de este óptimo, pocas veces se materialice. En la realidad nos encontramos con múltiples situaciones (fallos del mercado, monopolios, bienes con externalidades)  que impiden el cumplimiento de los resultados previstos por la teoría.

 

El más importante caso en el que el mercado no puede determinar  cuales y cuantos bienes se producirán es el de los bienes públicos puros. Como es conocido estos poseen ciertas características que les son propias y los diferencian de los bienes privados: consumo conjunto, no aplicación del principio de exclusión, generación de beneficios no divisibles.

 

En el caso de los bienes privados los consumidores revelan sus preferencias a través -por medio- del sistema de precios. El óptimo social se obtiene por medio del mecanismo del mercado: el de óptimo de Pareto, implica que, una vez alcanzado este punto, toda mejora del bienestar de un consumidor es imposible sin perjudicar a otro.

 

En el caso de los bienes públicos, los consumidores no tienen como revelar sus preferencias ya que el consumo es conjunto. Un sucedáneo es el presupuesto estatal y la manifestación de voluntad a través del proceso de votación de representantes.

 

Este análisis coincide con el de Jarach quien, desde la perspectiva de la escuela continental europea, sostiene que “las necesidades públicas son sentidas por los dirigentes de la organización….”[5]

 

La utilización de sistema político para determinar los bienes y servicios públicos a producir, brinda un marco global al problema pero, cuando se profundiza el análisis, nos encantamos con que es difícil que el sistema  de votación por mayoría  de lugar a una provisión eficiente de bienes y servicios públicos[6], salvo el excepcional caso de las preferencias unimodales.

 

Los estudios han llegado hasta este punto, siendo difícil avanzar por este camino, cuyo estudio parecería mas propio de la ciencia política o de la sociología.

 

Es similar la afirmación Jarach, citada párrafos mas arriba: el problema de cuales bienes públicos y en que cantidad producirlos, está fuera del análisis de las Finanzas Públicas.

 

Desde la perspectiva de otra escuela, Samuelson[7], afirma “….las “economías externas”, la “demanda conjunta”, características de los bienes públicos, hacen imposible el funcionamiento de las ecuaciones que definen la situación de óptimo a través del mecanismo de la competencia” y concluye “explorar mas el problema suscitado por el gato público nos llevaría al dominio matemático de la “sociología” o  de la “política del bienestar”.[8]

 

No se puede afirmar lo mismo del análisis de la producción eficiente de dichos bienes, ni el lugar donde esta debe ser realizada.

 

Hasta ahora hemos hablado genéricamente de bienes y servicios públicos pero, en relación con el alcance de los beneficios de los mismos, se pueden hacer varias distinciones. Hay algunos, como por ejemplo la defensa nacional, que irradian sus beneficios a toda la población, mientras que otros, como el servicio de bomberos, sólo atañen a  pequeños grupos o localidades y su utilidad es inversamente proporcional a la distancia del lugar de producción.  Este es el caso de los bienes públicos locales.

 

Porto[9] considera a estos bienes  “como un caso intermedio entre los bienes públicos nacionales aquellos que son consumidos en cantidades iguales por todos los habitantes de un país- y los bienes privados que, en otro extremo, son consumidos por una sola persona”.

 

La ventaja fundamental de la provisión local de estos bienes, es la mayor probabilidad de adaptación a las preferencias de los sujetos beneficiados y una mejor posibilidad de control por parte de los usuarios. El inconveniente mayor es la pérdida de economías de escala en la producción.

 

La existencia de este tipo de bienes, provoca fenómenos singulares, tales como las externalidades interjurisdiccionales donde un bien público producido por una jurisdicción, beneficia a personas residentes en otra. Es lo que la teoría conoce como “derrames”

 

Por otro lado, desde el punto de vista teórico, podría establecerse competencia entre las jurisdicciones, para atraer a residentes deseados, lo cual se ría un aliciente a la producción eficiente. Esta posibilidad de movilidad, llamada por Tiebout[10] “voto con los pies” permitiría que cada persona se radicara en la jurisdicción donde la producción e bienes y servicios públicos se adecuara mas a sus preferencias.[11]

 

No podemos dejar el tema sin acotar que, reducir los motivos de la radicación de personas en una cierta jurisdicción, sólo o preponderantemente a la oferta de bienes y servicios públicos, entraña una simplificación excesiva.

 

Por ultimo, es también común que el nivel de gobierno central, procure asegurar para todos los habitantes de la nación, la provisión de un cierto nivel mínimo de algunos bienes y servicios públicos: son los bienes llamados “preferentes”.  Esta situación comporta una interferencia del gobierno central en las preferencias de los habitantes de las jurisdicciones locales.

 

En  resumen, podemos afirmar que, la determinación de cuales bienes y servicios públicos deberán ser producidos por el estado, así como las cantidades de los mismos, es un problema ajeno a las Finanzas Públicas y deberá surgir de un proceso de votación, a falta de otro medio mejor para exteriorizar las preferencias de los habitantes..

 

Para el establecimiento de un ranking ordinal de preferencias, para la asignación de recursos de modo de producir eficientemente dichos bienes y para la localización geográfica adecuada de las fuentes productoras, las Finanzas Públicas pueden brindar herramientas adecuadas.

 

3.2 Financiación de bienes y servicios públicos: la imposición

 

Es sabido que la producción de bienes y servicios públicos se puede financiar de diversos modos, con endeudamiento, inflación, tributos; no nos ocuparemos de los dos primeros medios por ser ajenos a este trabajo.

 

Tradicionalmente se clasifican los tributos en tasas, contribuciones especiales e impuestos.  Estando constituida la mayor parte de la recaudación de los estados modernos  por los elementos de la ultima especie.

 

El papel de las tasas. El principio del beneficio.

 

Respecto de la financiación, el fenómeno mas conocido, es que la mayoría de los bienes y servicios públicos importantes, no son divisibles, por lo cual se dificulta la aplicación de tasas y contribuciones especiales.

 

Esto no es tan acentuado en el caso de los bienes públicos locales, que muchas veces son servicios divisibles, por lo cual pueden perfectamente ser financiados con aquellos tributos. Presentan también la ventaja adicional de permitir la utilización del criterio de la equivalencia o beneficio.

 

En estos casos se da una correspondencia, entre el costo del servicio y el recurso utilizado para brindarlo, que permite a los habitantes del lugar percibir adecuadamente la relación entre el bien público recibido y el costo tributario del mismo. Esto mejora   la percepción del fenómeno recurso-gasto por parte de los habitantes e incrementa la racionalidad del sistema.

En caso de tratarse de bienes preferentes, o sea de aquellos cuyo consumo en cantidades mínimas por toda la población sea un objetivo del estado, sin prescindir del principio de equivalencia, se puede crear un sistema de subsidios directos o, en su defecto, financiar parte del costo del servicio con impuestos y brindar aquellos a una tasa que cubra el resto.

 

Esta forma de financiación por medio de tasas, también permite atacar el problema  del “derrame” de los beneficios, que se produce cuando utilizan un servicio individuos no residentes y, por tanto, no contribuyentes.

 

Esto es cierto para algunos gastos, como la atención de la salud, mientras que para otros, como la educación,  el planteo es distinto, ya que si bien por medio de tasas se puede recuperar al costo de la instrucción de un individuo o sea quien se beneficia paga- también es cierto que puede haber cierto “derrame” de beneficios cuando el individuo, luego de educarse, se traslada a otra localidad que es la que goza de las ventajas que brinda tener como habitante a un individuo educado.

 

El mismo razonamiento se podría aplicar, aunque no es tan evidente, a los beneficios que brinda a una comunidad la población con buen estado de salud, tal vez adquirida y pagada en otra jurisdicción.

 

No requiere demasiado esfuerzo, imaginar que  dichos beneficios, se trasladan a terceras personas que están en contacto con los directos beneficiarios y, en general se produce un proceso de traslación  que, pese a la dificultad de medirlo, no se puede ignorar.

 

En realidad, si vemos la cuestión desde un punto de vista dinámico, este fenómeno de la “difusión” de los beneficios de los bienes y servicios públicos es muy similar al problema de los efectos económicos de los tributos.

 

Estos fenómenos se pueden aprehender imaginando lo que sucede, cuando se arroja un objeto en el agua de un estanque: se producen una serie de círculos concéntricos que, al llegar a las orillas, producen un reflujo que vuelve a interactuar con las olas anteriores.  En ambos casos tributos y beneficios de los bienes y servicios públicos- es muy difícil tanto medir los flujos y reflujos, cuanto pronosticar cuando acabaran.

 

De todos modos, a los fines del análisis, creemos que, salvo casos muy flagrantes de “derrames” los efectos ineficientes[12] de la mayoría de ellos se pueden solucionar con la aplicación de tasas y del  principio del beneficio o equivalencia.

 

Utilización de impuestos. El principio de capacidad contributiva.

 

La producción de bienes y servicios públicos puede ser financiada con impuestos sobre las ganancias, el patrimonio o los consumos; no existen limitaciones al respecto.

 

Pero es también cierto que ciertos tipos de impuesto, por su estructura, son mas fáciles de manejar a  nivel nacional que a nivel local. Ello se debe fundamentalmente a la naturaleza del hecho imponible, a la existencia o no de operaciones entre jurisdicciones y a las dificultades de administración.

 

Este tema es de la mayor importancia ya que, si postulamos como deseable que la mayor parte del gasto de las jurisdicciones locales se financie  con recursos del mismo origen, deberemos ver cuales tributos son los que mejor se pueden manejar en ese nivel.

 

En principio, encontramos como muy adecuados para manejar a nivel local, los tributos sobre manifestaciones patrimoniales particulares, tales como impuestos a los inmuebles, a los automotores y otros. También son adecuados impuestos cedulares sobre ciertas rentas.

 

Es más dificultoso, utilizar impuestos sobre el patrimonio o la renta globales, ya que se producen serios problemas de múltiple imposición, vinculados con el lugar de radicación de los bienes y con la fuente de las rentas.

 

Por ultimo, los impuestos generales sobre los consumos o sobre las ventas a nivel local, también provocan problemas similares en relación con el lugar donde los hechos imponibles se producen.

 

Todos estos problemas, tienen soluciones teóricas: la múltiple imposición en impuestos patrimoniales o sobre las rentas se soluciona con sistemas de crédito fiscal o exenciones. En los impuestos a las ventas se pueden utilizar mecanismos de reparto de las bases imponibles.

 

Estas soluciones no son de fácil implementación porque, además requieren el consenso de los diversos fiscos.

 

Entonces, los tributos a que pueden echar mano las jurisdicciones locales, son pocos y, además, de bajo rendimiento. Las fuentes más importantes, en general, son utilizadas por el gobierno nacional.

 

Esto platea un problema muy grande ya que no existe, en realidad, correspondencia entre los bienes y servicios públicos que es adecuado producir en jurisdicciones locales  y los tributos que se pueden administrar eficientemente en este nivel.

 

Si deseamos que se cumpla el principio de correspondencia fiscal, deberemos implementar algún sistema de fuentes compartidas o transferencias que permita compensar las diferencias entre recaudación y egresos.

 

 

4.- El principio de correspondencia fiscal.

 

Este principio requiere que los beneficiarios de la producción de bienes y servicios públicos hagan frente a la totalidad de sus costos.

 

Esto implica establecer cual es el nivel de gobierno mas adecuado, para  proveer un determinado bien o servicio público y para recaudar el impuesto que lo financie.

 

El  teorema de la descentralización[13] establece que para un bien público, sujeto a ciertas restricciones planteadas, será siempre más eficiente la provisión por los gobiernos locales que por el gobierno nacional. Aquel, al proporcionar la misma cantidad de bien a todos los habitantes, se podrá adaptar mucho menos a las preferencias de los distintos grupos.

 

 

4.1 Gobierno nacional

 

Este principio se cumple en su totalidad, a nivel de gobierno nacional, cuando no existe déficit o superávit presupuestario. En el primer caso, si la financiación se produce con emisión de deuda, existe un efecto de ilusión fiscal, ya que el costo de financiación se posterga en el tiempo, mientras que los beneficios de los bienes se disfrutan en el presente.

 

Los efectos que esta situación provoca en los habitantes, dependen del tipo de deuda interna o exterior- y del desarrollo en el tiempo de los beneficios de los bienes y servicios públicos producidos.

 

Siguiendo a Jarach[14], podemos sostener que la deuda interna, no es una deuda desde el punto de vista de la economía global, ya que sólo implica pagos de transferencia, en un cierto futuro, entre los tenedores de los títulos de la deuda y los sujetos pasivos de los tributos que se utilicen para pagar intereses y amortización.

 

En cambio, la deuda externa, sí es una deuda del conjunto de la economía, con los acreedores residentes en el exterior.

 

Por su parte, cuando los beneficios de los bienes y servicios públicos producidos se pueden aparear en el tiempo, a los servicios de interés y amortización, no debería haber motivos para la ilusión fiscal.

 

El caso del superávit presupuestario, provoca efectos contrarios;  los habitantes perciben un costo de los bienes y servicios públicos que disfrutan superior al real. Lo mismo ocurre cuando el estado debe amortizar deuda y pagar intereses por deuda contraída en el pasado, para producir bienes y servicios públicos cuyos beneficios se han agotado.

 

 

4.2 Gobiernos locales

 

Es este el campo donde se puede utilizar mejor la herramienta en estudio.  En un trabajo anterior[15] hemos afirmado que “la financiación del gasto por quienes son sus beneficiarios, parecería la culminación de la idea de justicia conmutativa” aplicada al gasto público.

 

Luego conveníamos que el campo real de aplicación del principio, esta limitado a los bienes y servicios que es posible producir a escala local y financiar con tributos del mismo origen.

 

Concluíamos, que este principio, es una nueva versión del principio del beneficio aplicable, fundamentalmente, a la producción de bienes y servicios publicos divisibles.

 

Muchos de los bienes producidos a nivel local, poseen estas características, por lo que el esfuerzo de estudiar su financiación con tributos locales puede ser muy positivo. De este modo se elimina el problema provocado por la ilimitada demanda de bienes públicos que se produce como consecuencia de la ilusión fiscal.

 

El problema debe ser atacado desde ambos lados de la ecuación: mejorando la ejecución del gasto para evitar ineficiencias y aumentando la financiación con recursos propios, para eliminar demandas artificiales de bienes y servicios públicos.

 

 

II -  LA SITUACIÓN ARGENTINA

 

Descriptas las bases teóricas para abordar el problema, contemplemos la situación de nuestro país.

 

Como dijimos  antes, la conformación asimétrica de nuestro país, “cuerpo de David con cabeza de Goliat”, según la acertada concepción de un importante escritor argentino[16] hace difícilmente aplicable, sin mas, las conclusiones del análisis teórico.

 

Un trabajo presentado en el IV Congreso Tributario, CPCE[17] expone que el problema en la realidad de nuestro país,  se puede analizar, desde el punto de vista de la teoría de la “elección pública” o de la relación “principal-agente”.

 

El primer enfoque, implica que las distintas jurisdicciones locales, financian la mayoría de sus gastos con recursos propios, por lo cual tienen suficiente autonomía para tomar sus propias decisiones, sobre producción de bienes y servicios públicos.

 

En estos casos los acuerdos interjurisdiccionales resultan generalmente en transferencias incondicionadas, reflejando este hecho la fuerza de los gobiernos subnacionales en la negociación.

 

Se puede relacionar esto, con el concepto de descentralización fiscal “de abajo hacia arriba”[18], propio de las formas más laxas de federalismo, tales como las confederaciones.

 

En este esquema las transferencias condicionadas sólo cumplirían los objetivos de estabilización, redistribución y desarrollo, propugnados por el gobierno central.

 

No creemos que estos conceptos sean aplicables a la realidad argentina.

 

El segundo enfoque, es el de la relación “principal-agente” , en la cual el primero –gobierno nacional- se vincula con el segundo –gobiernos locales- con la expectativa de que este llevará a cabo acciones orientadas a la obtención de resultados deseados por el primero.

 

Una característica de esta situación es la existencia de transferencias condicionadas, por medio de las cuales el gobierno central, intenta orientar el comportamiento de los gobiernos locales, para obtener de ellos el cumplimiento de los objetivos que se propuso.

 

Una consecuencia de esta situación es que los gobiernos locales son responsables ante el gobierno nacional y no ante sus propios contribuyentes.[19]

 

Creemos con REZC, que este enfoque es el mas apropiado para analizar la relación del gobierno nacional con las provincias y, de estas, con las municipalidades de su jurisdicción, donde, pese a no existir demasiados estudios, pareciera se repite en forma simétrica la situación.

 

Pensamos que esta realidad, cuestiones jurídicas aparte, no coincide demasiado con los preceptos constitucionales, por lo cual sería deseable intentar cambiar hacia relaciones más igualitarias. Es indudable que este cambio, tiene un trasfondo fundamentalmente económico, por lo cual el camino será avanzar hacia la autofinanciación de los gobiernos provinciales.

 

Pese a que los gastos provinciales, constituidos en un alto porcentaje por sueldos, son inelásticos a la baja, se pueden obtener mejoras en materia de eficiencia y, en lo que hace a los recursos, la acción debe concentrarse en mejorar la explotación de las fuentes tributarias propias, disminuir las transferencias incondicionadas y cesión de fuentes tributarias por parte del gobierno nacional.

 

 

1.-Tamaño de la jurisdicción

 

Uno de los primeros problemas que aborda la teoría, es el tamaño de la jurisdicción donde se producen los bienes y servicios públicos. Se intenta establecer un tamaño óptimo, donde se puedan conjugar las economías de escala necesarias para dicha producción   -consumo conjunto de bienes-, con la  diferencia entre las  preferencias medias del grupo y las preferencias de cada integrante del mismo.

 

En el primer caso, hasta el limite tecnológico del bien a producir,  será conveniente aumentar el tamaño del grupo. La segunda fuerza tenderá a hacer deseables los grupos menores.

 

El arbitraje entre ambas fuerzas, en un grupo y para un bien publico determinados, establecerán el tamaño óptimo de dicho  grupo.

 

En la realidad de nuestro país, el tamaño de las jurisdicciones, es un hecho histórico, o sea ya está dado. No tiene sentido  estudio alguno, excepto para nuevas poblaciones que eventualmente se establezcan en lugares vacíos.

 

De todos modos, la determinación de unidades de optimo tamaño, para la producción de los mismos bienes y servicios públicos que actualmente generan las provincias y municipios, puede servir como parámetro para medir la ineficiencia de la organización actual.

 

 

2.- Bienes y servicios producidos actualmente por los gobiernos locales

 

Los bienes publicos producidos por los gobiernos locales, resultan de un largo proceso histórico, cuyo ultimo paso fue la descentralización producida por el gobierno nacional al trasladar a las provincias la provisión de los servicios de educación y sanidad. Por otra parte, hubo un movimiento inverso aun en curso, con el traspaso de la administración de los sistemas jubilatorios provinciales al gobierno nacional.

 

Mas allá de las razones políticas que en su momento se hayan tomado en cuenta para estos traspasos, deben verse como hechos consumados y realizar el análisis a partir de la efectiva vigencia de los mismos.

 

Jarach[20] llama a estos hechos “…valoraciones políticas ya efectuadas por las generaciones anteriores”.

 

Como resultado de este proceso, la mayoría de los bienes públicos susceptibles de ser producidos a nivel local, están efectivamente radicados en esas jurisdicciones, por lo cual queda tal vez muy poco para descentralizar.

 

Por otra parte, disposiciones constitucionales actuales, exigen actualmente que los traspasos futuros se realicen acompañados de los medios económicos necesarios para su financiación

 

Esta disposición, que intenta proteger los intereses provinciales, provocará problemas de muy difícil solución.

 

En la hipótesis de descentralización de la producción de cierto bien publico a una provincia, ¿cómo se podrá establecer el quantum a transferir ?. Una aproximación, sería el costo en que actualmente incurre el gobierno nacional.

 

Cuando este bien público se produzca para varias provincias, pero no se descentralice a  todas, los costos serán difíciles de medir. Resuelto el problema, habrá que determinar el concepto de la transferencia de fondos: ¿ se aumentará la porción de coparticipación de esta provincia ?, ¿ se asignará una partida específica en el presupuesto nacional ?. No son problemas de fácil solución.

 

Por ultimo, otro conflicto se puede producir si, en el futuro, el gobierno nacional decide aumentar la producción que, de ese bien público, realiza para las demás provincias. ¿ Esto implicará que deberán aumentar en la misma proporción las transferencias a la provincia que produce directamente el bien público o, por el contrario, la cesión implica para el gobierno nacional desinteresarse totalmente del tema?.

 

Desde otro punto de vista, es conocida la diferencia en calidad y cantidad, de los bienes públicos producidos por las jurisdicciones provinciales. Esta es una de las causas de la distribución polarizada de la población en el territorio nacional.

 

Esta situación no se compadece con la producción de cierta cantidad de bienes preferentes, igual para todos los habitantes, requiriéndose una acción del nivel nacional, para lograr una prestación mínima igual en todas las provincias.

 

En resumen, existe una situación actual de desigualdad, en la provisión de bienes públicos por las provincias, que es necesario mejorar.  Para ello se deberá abordar, conjuntamente, el problema de la financiación.

 

 

3.- Distribución constitucional de las potestades tributarias.

 

La Constitución Nacional distribuye las potestades tributarias de modo que, su atribución a los distintos niveles jurisdiccionales, no presenta obstáculos a ninguna de las proposiciones que se puedan plantear.

 

Tanto la Nación como las provincias -aunque con distintos requisitos- pueden utilizar impuestos directos o indirectos. La única limitación de exclusividad a favor de un nivel -derechos de importación y exportación- no representa en estos momentos un volumen importante de recaudación. Además, según los criterios económicos en boga, no se trata de fuentes tributarias deseables, ya que afectan al comercio exterior y a la competitividad externa de la economía.

 

En lo que hace a la coparticipación federal de impuestos, es donde se plantean los problemas mayores. Este régimen funciona como un sistema único de transferencias incondicionadas.

 

Es en esa característica, donde radica la principal dificultad para llegar a un acuerdo entre el gobierno nacional y los estados provinciales.
Las distintas leyes de coparticipación federal vigentes en el pasado, tomaron varios criterios para repartir los fondos. A través de distintos porcentajes se repartió el total de fondos, tomando en cuenta diversos aspectos que se consideraron adecuados. Algunos de estos criterios tuvieron carácter devolutivo: repartir la recaudación generada por la jurisdicción mientras que otros implicaron políticas redistributivas, por ejemplo coeficientes basados en la diferencia de desarrollo de cada jurisdicción y la media del país.

 

El resultado de todas estas ponderaciones, se volcaba en un único índice que se aplicaba a la masa coparticipable.

 

En esos momentos, hace bastante tiempo que venció el plazo constitucional para dictar la nueva ley de coparticipación federal. La demora en la aprobación, refleja la realidad en la cual ninguna provincia puede perder recaudación ni aceptar criterios que la perjudiquen.

 

El problema radica, entonces,  en que existe un único medio de reparto. Tal vez si hubiera varios sistemas de negociación sería posible llegar a un acuerdo[21]

 

 

III  MEDIDAS PARA ACERCARSE AL PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA FISCAL

 

1.- Potestad del Gobierno nacional para influir sobre el gasto de los gobiernos provinciales.

 

En general, se acepta que la administración de fondos que realizan las jurisdicciones provinciales, es menos eficiente que la efectuada por el gobierno nacional[22]. A partir de ello, se afirma que este último, debería tener injerencia en el problema, fijando parámetros de eficiencia, regulando las transferencias de fondos y condicionándolas al cumplimiento de ciertos standards.

 

Analicemos si esta posición tiene algún sustento legal.

 

En primer lugar, deberemos ver si los fondos que recauda el gobierno nacional, son de su propiedad, caso en el cual la transferencia a las provincias es un mero acto volitivo, o si se trata de tributos de potestad compartida que las provincias aceptaron recaudara la Nación.

 

Creemos que esta segunda es la posición verdadera. Ello se puede inferir, desde la ley de Unificación de impuestos internos n* 12139, donde se estableció la recaudación de estos tributos por cuenta de la Nación, con el simultáneo cese de los impuestos provinciales, a cambio de recibir los estados provinciales parte de estos fondos, hasta las sucesivas leyes de coparticipación federal que contemplan disposiciones similares.

 

Respecto de los impuestos directos, también se estableció un régimen de distribución que fue aceptado por las provincias.

 

En la actualidad, el régimen de coparticipación federal tiene jerarquía constitucional y, como dijimos  el Congreso Nacional está en mora respecto del dictado de la ley.

 

De lo anterior, además de las claras disposiciones constitucionales, surge que los impuestos que recauda la Nación, no son totalmente de su propiedad y, mas allá de la técnica empleada para confeccionar el presupuesto nacional, los recursos que se giran a las provincias a titulo de coparticipación, no son egresos de la Nación, sino que son, por lo menos en parte, devolución de recursos cuya potestad tributaria corresponde a las provincias.

 

Entonces, el gobierno nacional no tiene per se, derecho a limitar, o condicionar el gasto público provincial.

 

Por otro lado, tampoco es realista pretender dejar de lado el criterio de eficiencia en la asignación de los recursos públicos que, por naturaleza, son escasos.

 

Entonces, la cuestión es obtener un equilibrio en la distribución de fondos coparticipables, que permita que cada provincia  produzca los bienes y servicios públicos que considerare adecuados a las preferencias de sus habitantes; un sistema de premios y castigos a la producción eficiente de bienes, administrado en el nivel federal y un conjunto de transferencias condicionadas por medio de las cuales el gobierno nacional ejecute la política redistributiva, contracíclica y de crecimiento.

 

Creemos que, de este modo, en el marco de un acuerdo general entre gobierno federal y gobiernos provinciales, se podría mejorar la eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos, en todos los niveles y afianzar el federalismo que, con el sistema actual de recursos provinciales, es mas bien declamatorio que real.

 

Junto con este sistema, debería idearse otro por el cual los estados provinciales, tuvieran también derecho a monitorear la eficiencia del estado nacional en la producción de bienes y servicios públicos en todo el país. No sólo hay dispendio e ineficiencia en los estados provinciales, también lo hay en el nivel federal.

 

Pese a tener una relación sólo indirecta con este trabajo, creemos necesario apuntar que las provincias, a través de sus representantes en el Senado nacional, podrían implementar también un sistema de premios y castigos en función de la eficiencia del nivel Nacional y relacionarlo con la potestad del mismo  para recaudar impuestos.

 

De ningún modo es aceptable sin análisis, la proposición de ser imprescindible el nivel actual de gasto público nacional. En la literatura existen varios estudios que profundizan el tema, a los que puede recurrirse.[23]

 

 

2.- Estimación de la eficiencia del gasto público provincial

 

La tarea de estimar la eficiencia de gasto publico provincial no es sencilla. En especial, porque los costos de prestación de los distintos servicios, así como su calidad, son muy variables y difíciles de cuantificar.

 

En un análisis superficial, se podría llegar a confundir ineficiencia (alto costo de prestación) con diferencias de costos provocadas por variaciones en la calidad del servicio  prestado.

 

Un completo estudio realizado  en 1993[24] estableció diferencias de eficiencia en la ejecución del gasto provincial, adjudicándolas, fundamentalmente, al divorcio entre gasto y recursos propios que motiva la “ilusión fiscal”

 

Un ejemplo de otra metodología  para la valorización del costo de prestación de estos servicios, está expuesta en un trabajo de Jesús Ruiz-Huerta Carbonell[25].

 

Dicho trabajo describe el proceso por el cual, en el Reino de España, se cedieron a las comunidades autonómicas fuentes tributarias y, simultáneamente, se descentralizó la producción de bienes y servicios públicos.

 

Desde el lado de la producción, se estimaron los costos directos e indirectos de los servicios transferidos, netos de los ingresos derivados de estos servicios.

 

Desde el lado de la financiación, se estimó la recaudación por fuentes tributarias cedidas y se financió con transferencias el resto.

 

En una segunda etapa, se separó la financiación de la noción de costo efectivo y se tomó como base las necesidades de gastos de cada comunidad según su población, pobreza relativa y esfuerzo fiscal. La brecha se cubrió con un porcentaje de la recaudación de impuesto personal a la renta producida por cada jurisdicción.

 

Por ultimo, los tributos cedidos, se convirtieron en tributos propios de las comunidades autonómicas.

 

Existen varios ejemplos de descentralización como los citados; la principal experiencia es la importancia de la tarea de liderazgo de la reforma que debe desempeñar del estado nacional, orientando y conteniendo todo el proceso.

 

Al planear este proceso, se debe tener en cuenta que, como se dice mas arriba, no hay razones que autoricen  una evaluación hecha por personas distintas de sus beneficiarios. O lo que es lo mismo, las preferencias de los habitantes por la financiación y producción de los bienes y servicios públicos de su jurisdicción, son el aspecto más relevante a considerar y deben primar sobre criterios meramente economicistas.

 

Por otro lado, cuando sea necesaria financiación provista por el gobierno nacional, por no poderse cumplir con el principio de correspondencia fiscal, este estará legitimado para condicionar las transferencias a limites y objetivos de eficiencia, de modo de mantener cierto nivel de equidad entre todos los habitantes del país.

 

Esto significa, como objetivo ultimo, la financiación del gasto con recursos propios, aumentando los ingresos provinciales por cesión de fuentes tributarias y, eventualmente, transferencias condicionadas.

 

El gobierno nacional debe cuidar, además de una ejecución eficiente del gasto provincial, aspectos de equidad para todos los habitantes del país. En este tema, como contraposición a  lo dicho anteriormente, creemos útil transcribir conceptos de J. M. Buchanan[26] “el hecho de que el gobierno central deba intervenir en el proceso de ajuste y transferencia de fondos, para efectuar la equidad en el sistema fiscal total, no significa, entonces, que deba permitirse al gobierno central dirigir a los estados receptores en la localización de su gasto”.

 

Concluye diciendo “Una vez reconocido que las transferencias son ajustes necesarios para coordinar la estructura política federal con una economía nacional, y que como tal es un deber ético con los ciudadanos de los estados  de ingresos bajos, resulta entonces, la libertad de estos ciudadanos para escoger la forma de los gastos estatales”.

 

Estos pensamientos abogan por las transferencias no condicionadas que, en su medida, deben forma parte del “menú” de ingresos de los estados subnacionales.

 

Lo difícil del tema se observa por la existencia de prestigiosas opiniones que alertan sobre algunas inconveniencias de las transferencias no condicionadas: “…es posible que los estados que reciben las subvenciones no las usen para aumentar los servicios públicos, sino que sustituyan su propia financiación por ellas, reduciendo de este modo los impuestos.” [27]

 

 

3.- Aumento del gasto financiado con recursos propios.

 

Tomando como constante el gasto[28], deberemos estudiar como aumentar los ingresos propios de los fiscos provinciales.

 

Una primera solución, consiste en mejorar la capacidad de fiscalización de los organismos respectivos. Es común que se obtenga financiación a tasas de fomento, para estas mejoras y, todos los pasos que se den en este sentido serán útiles.

 

Esta necesaria capacitación, permitiría a las provincias explotar adecuadamente sus fuentes tributarias. Pero más allá de esto, ¿cómo se podría inducir en los fiscos provinciales un comportamiento adecuado?

 

Creemos que siempre es más fácil solicitar fondos recaudados por otros niveles de gobierno, que explotar adecuadamente las fuentes propias; esto evita tener que pagar el costo político que impone la tributación.

 

Entonces, nos encontramos ante el siguiente problema:

 

No queremos intervenir en la determinación de la cantidad y calidad de bienes producidos por los estados subnacionales, por ser facultad potestativa de los mismos.

Estos estados son deficitarios: sus recursos propios son insuficientes para financiar su gasto.

De acuerdo con el principio de corresponsabilidad fiscal,  cada estado debe financiar su gasto total o mayoritariamente.

 

La solución tradicional han sido las transferencias incondicionadas, especialmente vía coparticipación federal.

 

La otra solución, impracticable, sería no efectuar transferencias y que el gasto se ajuste por sí sólo. Entre otras, disposiciones constitucionales impiden esta solución.

 

Entonces la única salida, es una solución múltiple: a) un proceso de mejoramiento de los recursos propios, b) una disminución de las transferencias incondicionales; c) una transferencia de fuentes tributarias; d) un sistema de premios y castigos para alentar los cambios.

 

 

3.1 Mejoramiento de los recursos propios.

 

La adecuada explotación de las fuentes tributarias actuales requiere, además de un  mejoramiento en los procedimientos técnicos y planteles humanos de los organismos de control, el establecimiento de metas a cumplirse y su posterior control. Esto es esencial para la etapa d) de la solución múltiple.

 

Este es un problema de federalismo fiscal propio de muchos países, por ello existen estudios y soluciones ya propuestas, algunas referidas a nuestro país.[29]

 

Esfuerzo recaudatorio

 

Un primer problema consiste en medir el esfuerzo recaudatorio. Ello implica calcular la capacidad recaudatoria potencial de las fuentes que explota cada provincia, para luego estimar la eficiencia del organismo recaudador.[30]

 

Seguramente, se requerirán importantes inversiones, para mejorar la eficiencia de las Direcciones de Rentas provinciales. Pero más importante aún, es la voluntad política de recaudar.

 

Esa voluntad, como resultado del problema de “ilusión fiscal”, esta menguada, no existiendo incentivos para mejorarla.

 

Entonces, es un tema prioritario, crear las condiciones para que las provincias, exploten adecuadamente  y fiscalicen eficientemente sus fuentes tributarias.

 

El acercamiento de la recaudación, al total teórico potencial, deberá ser premiado.

 

Todo lo anterior es válido respecto del esfuerzo recaudatorio de los tributos existentes. En lo que hace a los tributos nuevos, que se administren a nivel subnacional –según lo proponemos mas adelante- deberá haber una gradual transferencia, comenzando por una administración por el organismo nacional, en nombre de la repartición provincial que, paulatinamente, traspase funciones a esta última.

 

Tributos provinciales

 

Un segundo problema es el análisis de los actuales tributos provinciales.

 

El recurso provincial más importante, con un aporte en 1992[31] del 57% aproximadamente del total, es el  impuesto sobre los Ingresos Brutos que, como todos sabemos, es un importante factor de distorsión de los costos, por sus características de piramidación.

 

Además, es un obstáculo a la competitividad de las exportaciones, ya que la dificultad del calculo de su incidencia real en los costos, impide su reembolso a los exportadores, según las reglas establecidas por GATT..

 

En un trabajo anterior[32] abordamos este problema proponiendo una solución que detallamos mas adelante.

 

Un segundo tributo importante es el inmobiliario que, en  el cuadro citado, representa el 20% del total de ingresos.

 

Las principales falencias de estos tributos, son las deficiencias de los catastros provinciales, en especial en el cómputo de mejoras y la disparidad de valuaciones fiscales.

 

Es evidente que la mejora de la recaudación, está íntimamente relacionada con la eficiencia de los catastros y allí se debe apuntar el esfuerzo.

 

En lo que hace a las valuaciones fiscales , salvo que su disparidad se deba a una política de desgravación con fines extrafiscales, también serán necesarios esfuerzos para mejorarlas.

 

Como punto final a este tema, es de hacer notar que en otros países federales, por ejemplo Estados Unidos de Norteamérica, estos tributos están localizados a nivel municipal, aportando importantes recursos, en especial en la financiación de la educación pública.[33]

 

El tercer recurso provincial, en términos de importancia recaudatoria, era el impuesto de sellos que aportaba el 10 % del total según la estadística antes mencionada. En la actualidad este impuesto debe aportar un volumen menor ya que, como consecuencia de los compromisos asumidos por las provincias en los diversos Pactos Fiscales, algunas crearon exenciones para cierto tipo de operaciones y/o rebajaron alícuotas para otras. De todos modos, estos son tributos distorsionantes que sería mejor reducir o eliminar.

 

 

3.2 Disminución de transferencias incondicionales

 

Las transferencias incondicionales son uno de los elementos causantes de la ilusión fiscal.

 

Del total de fondos recaudados, el gobierno nacional retira una parte[34] procediendo luego a repartir el resto, la llamada coparticipación secundaria.

 

Coparticipación primaria

 

La coparticipación primaria,  determina por sustracción, el limite de la coparticipación secundaria. ¿Habrá alguna forma de fijar racionalmente este límite?. ¿ Se puede establecer científicamente cuales serían las recaudaciones que correspondería a asignar al estado nacional y a los estados provinciales?.

 

En principio, creemos que este problema está fuera del ámbito de estudio de las Finanzas Públicas. Si aceptamos con Jarach, que la determinación de cuales son las necesidades públicas a satisfacer, es realizada por el grupo gobernante, a este competerá también la distribución de ellas entre los distintos niveles del estado federal.

 

El problema es que aquí no existe un conjunto homogéneo que se pueda denominar “grupo gobernante” sino el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, en pugna por una misma masa de fondos.

 

El evidente que la única solución posible vendrá por el lado de la negociación; pero esta negociación, no tiene otras reglas que las constitucionales, que brindan directivas muy vagas y están expresadas en términos de objetivos a lograr, mas que de procedimientos a utilizar.

 

Ese factor, mas la importancia vital que tienen los fondos, para la mayoría de las jurisdicciones, provocan la actual situación de estancamiento legal e incumplimiento del mandato constitucional.

 

Volviendo al tema de la coparticipación primaria, podríamos intentar hacer alguna delimitación en función del gasto, que sirva de pauta para distribuir los fondos.

 

En ese orden de cosas, si pudiéramos valuar el costo actual de producción de los bienes y servicios públicos obtenidos por cada nivel, tendríamos una cifra porcentual adecuada para efectuar el reparto.

 

Aceptando las críticas que puede merecer el criterio, exponemos que lo hemos elegido por menos malo ya que: a) el proceso de transferencia de la producción de bienes y servicios públicos a las provincias está prácticamente agotado, lo cual implica que, salvo razones vegetativas o de eficiencia, el gasto provincial no variará en demasía. b) el estado nacional ha dejado, mediante las privatizaciones, la mayor parte de las actividades de producción de bienes privados, por lo cual la mayoría del gasto es adjudicable a la producción de bienes y servicios públicos o a políticas de redistribución, estabilidad y desarrollo o producción de bienes preferentes, que se financian mejor con transferencias condicionadas.

 

Este dato, que define la coparticipación primaria, deberá recalcularse periódicamente, de modo de ajustarlo a cambiantes requerimientos políticos.

 

Coparticipación secundaria

 

El monto a distribuir por este concepto, es el que resulta de detraer de la masa coparticipable, la coparticipación primaria.

 

Los montos por coparticipación secundaria que reciben las provincias, son de libre disponibilidad, por lo cual pueden ser aplicados a cualquier fin y  parecen no tener costo para el contribuyente provincial.

 

Los fondos que componen estas transferencias, no son homogéneos: se trata de la parte que corresponde a cada provincia, de la masa coparticipable, que esta formada por los distintos impuestos, luego de separada la parte que le corresponde a la Nación.

 

 

3.2.1 Origen de los fondos de estas transferencias

 

En general podríamos decir que del total de fondos que recibe cada provincia, parte se origina en su territorio y parte, vía los mecanismos de reparto, se origina en (o se deriva a) otras provincias.

 

En principio, se podrían separar de la masa, los pagos de contribuyentes con actuación en una sola jurisdicción; aquí sería razonable adjudicar todo el impuesto a esa provincia.

 

De todos modos, esto no es tan sencillo ni exacto,  ya que el concepto “actuación (o actividad) en una jurisdicción” implica no sólo la realización de ventas sino, principalmente, la de compras o gastos.

 

El concepto de “sustento territorial de la actividad”, largamente estudiado en los impuestos a las ventas, no tiene una acepción unánime y pacífica sino que, por el contrario, debe en algún momento apartarse de la realidad económica y concluir con una ficción: tomar como radicación del gasto o de la venta el lugar donde estos se efectúan y no el de utilización económica de los bienes.

 

Analicemos el problema en cada impuesto

 

Impuesto a las ganancias

 

Se debería establecer, para los contribuyentes que actúan en varias jurisdicciones, el resultado por cada una de ellas. Esto en teoría es posible, pero en la realidad, implica una tarea que muy complicada, en especial para contribuyentes que no lleven contabilidad, además de ser de  muy difícil fiscalización.

 

El resultado de las exportaciones, no debería tomarse en cuenta y considerar que forma parte de la coparticipación primaria.

 

Los temas que se deberían resolver, no sólo abarcan difíciles prorrateos de costos, sino también graves problemas para determinar la fuente de la renta.

 

Creemos que estos procedimientos están fuera del alcance del contribuyente del impuesto personal y representarían una fuerte presión fiscal indirecta para los contribuyentes del impuesto societario.

 

Tal vez se pudiera utilizar una solución second best utilizando, para distribuir las utilidades, mecanismos similares a los del convenio multilateral.

 

Para establecer la participación que le corresponde a cada jurisdicción de la recaudación de este impuesto, se calculará un coeficiente según en siguiente procedimiento:

 

Ganancia neta atribuible a exportaciones, será eliminada del cálculo.

Contribuyentes que actúen en una sola jurisdicción, se atribuirá la totalidad del impuesto a la misma.

Contribuyentes que actúen en varias jurisdicciones, se aplicarán los coeficientes del Convenio multilateral.

 

Una vez establecida de este modo, la participación de cada provincia en el impuesto del período anterior,  se aplicará este coeficiente a la recaudación del período en curso, por Impuesto a las ganancias correspondiente a la coparticipación secundaria.

 

Se pueden utilizar los mecanismos específicos del Convenio para inicio y fin de actividades, así como altas y  bajas de jurisdicciones, con las adecuaciones que se crea menester a los fines de esta distribución.

 

Impuesto al valor agregado

 

El problema sería determinar el valor agregado por provincia. Esto plantea varios problemas que se analizan a continuación.

 

El impuesto al valor agregado, tiene como contribuyentes a quienes consumen los bienes y servicios gravados; la peculiaridad del mismo, consiste en que el tributo sobre la totalidad del valor agregado, que debe pagar dicho sujeto, es ingresado al fisco no por él sino por los responsables que actúan a lo largo de la cadena producción-consumo.

 

Los importes que se ingresan, están constituidos por débitos y créditos pertenecientes a operaciones que finalizarán en distintos consumidores no identificados. Por ello estas cifras, que son en realidad fracciones de un impuesto que terminará pagando dicho consumidor, no se pueden adjudicar, a priori, a ninguna jurisdicción.

 

El circuito económico del tributo, sólo se cierra con la venta al consumidor final. Todo lo que se recaude antes es sólo una especie de “pago a cuenta” y, por tanto, no se puede adjudicar cabalmente a ninguna jurisdicción. Podría argumentarse que estas cifras representan, aunque se trate de “pagos a cuenta” el importe agregado en cada jurisdicción

Y que esto sería un argumento válido para su apropiación por el fisco interesado.

 

El razonamiento nos lleva a los problemas de un impuesto a las ventas con base “destino” o con base “origen” que han sido tratados repetidas veces por la doctrina y no vamos a exponer en este trabajo[35].

 

Por todo esto el único mecanismo disponible, defectuoso pero conocido, vuelve a ser el Convenio multilateral:

 

1) Para los contribuyentes que operan en una sola jurisdicción, todo el impuesto (saldo         técnico) se atribuiría a la misma

Para los contribuyentes que operan en varias jurisdicciones, previa deducción de los créditos correspondientes a operaciones de exportación y los débitos a responsables no inscriptos, se distribuirá el saldo técnico con los coeficientes de dicho convenio.

 

Una vez establecida de este modo, la participación de cada provincia en el impuesto del período anterior,  se aplicará este coeficiente a la recaudación del período en curso, por Impuesto al valor agregado correspondiente a la coparticipación secundaria.

 

Se pueden utilizar los mecanismos específicos del Convenio para inicio y fin de actividades, así como altas y  bajas de jurisdicciones, con las adecuaciones que se crea menester a los fines de esta distribución.

 

Impuesto sobre los bienes personales

 

El producido de este tributo, se distribuiría según el lugar de radicación de los bienes que, salvo muy pocos casos, es de fácil determinación.

 

El impuesto correspondiente a bienes situados en el exterior no se tomaría en cuenta, considerándose forma parte de la coparticipación primaria.

 

También en este caso se obtendría un coeficiente con los datos de la recaudación del período anterior, que se aplicaría a la distribución de la recaudación del período siguiente.

 

 

3.2.2. Transferencias devolutivas

 

Los montos determinados para cada impuesto, por aplicación de los mecanismos anteriores, serán el importe a transferir a titulo devolutivo a cada jurisdicción.

 

Creemos que de este modo se cumpliría acabadamente con la disposición constitucional “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto” (Art. 75, inciso 2* 3er. párrafo).

 

 

3.3 Transferencia de fuentes tributarias

Establecidos los importes a transferir, en forma incondicionada, por coparticipación secundaria, con carácter devolutivo, nos encontraremos con que, en la generalidad de los casos, la suma de estos mas la recaudación de tributos provinciales, será insuficiente para cubrir el costo de los bienes y servicios públicos que proveen las provincias.

 

Mas allá de que este déficit sirva como aliciente para mejorar la eficiencia, creemos será necesario cubrir el bache. Para ello proponemos un sistema de transferencias paulatinas de fuentes tributarias.

 

En un trabajo anterior[36] propusimos reemplazar el impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos, por un Impuesto al Valor Agregado que, en sus primeras etapas, podría implementarse con un sistema de alícuotas provinciales adicionales al IVA nacional.

 

El posterior aumento alícuotas provinciales, con una paralela disminución de las del tributo nacional, permitiría efectuar una cesión de fuentes paulatina, a través de un proceso

que se podría dilatar en el tiempo lo necesario, como para ir solucionando todos los problemas que se planteen.

 

El resultado final, en términos de recaudación, no sabemos cuanto distaría de la cifra actual; pero no hay dudas, que nos acercaríamos mucho más al principio de corresponsabilidad fiscal: no es igual recibir fondos del estado nacional para producir bienes y servicios públicos que realizarlo con fondos propios.

 

En muchos países federales, el impuesto a la renta, es un recurso de los gobiernos locales. Es común que esta fuente tributaria sea también explotada por el estado nacional.

 

Mas arriba (ver 3.2.1 Origen…) hemos mencionado algunos de los problemas que plantea implementar este sistema, considerando por ello desaconsejable su aplicación actual.

 

No obstante, luego del proceso de descripto, de traspaso de parte de la recaudación de IVA, creemos sería útil estudiar un impuesto provincial a la renta, en especial sobre ganancias que tengan pocos problemas de determinación de fuente, como son las del trabajo personal o las generadas por inmuebles.

 

Creemos que para que esto sea viable, debería ser coordinado con una disminución de los actuales impuesto al trabajo[37] y con una reformulación de la imposición patrimonial. Tal vez pudieran gravarse en forma más sencilla las ganancias presuntas de los inmuebles, mejorando los impuestos inmobiliarios provinciales, sin cambiar la imposición a la renta.

 

Alternativamente pudiera utilizarse, en lugar del anterior,  el sistema de alícuotas provinciales adicionales al impuesto personal nacional a las ganancias[38] mencionado más arriba con relación al IVA.

 

La cesión de fuentes propuesta, como es obvio, reducirá el monto de fondos coparticipables por lo cual deberá hacerse en forma muy cuidadosa de modo que no queden niveles  desfinanciados.

 

 

3.4 Sistema de premios y castigos para alentar los cambios

 

Este sistema de premios y castigos debe obrar como impulsor del interés de los gobiernos provinciales para mejorar la explotación de sus fuentes tributarias propias y producir en forma más eficiente bienes y servicios públicos.

 

Se podrá facilitar la obtención de financiación externa o interna, para mejorar la eficiencia de los organismos de recaudación; la eficiencia en la ejecución del gasto público se puede alentar también mediante subsidios condicionados, para destinos que proponga la provincia beneficiada.

 

 

4.- Utilización de transferencias condicionadas

 

Es conocido que ciertas funciones del estado, no pueden ser realizadas eficientemente por los gobiernos subnacionales; nos referimos a las funciones de redistribución y estabilización. El lugar adecuado para su ejecución es el nivel nacional.

 

Por otra parte, si bien es un objetivo del federalismo fiscal, que cada unidad  produzca los bienes y servicios públicos que prefieran sus habitantes, también es cierto que el estado nacional, en algunos casos, debe asegurar a todos los habitantes, la disponibilidad mínima de ciertas cantidades de bienes y servicios públicos. Estos últimos han sido llamados bienes preferentes.

 

Las transferencias condicionadas: sumas de fondos transferidas con destino cierto que, a posteriori, debe ser justificado, son una herramienta adecuada para algunos de estos fines.

 

Las transferencias condicionadas, pueden financiarse, con parte de los fondos que corresponden al estado nacional por coparticipación primaria, con impuestos específicos que no integren la masa coparticipable o con endeudamiento.

 

Mencionamos el segundo medio ya que, si bien la situación de endeudamiento actual de la economía tal vez haga no aconsejable el recurso, ya los clásicos consideraban a la deuda pública un medio legítimo de financiación de obras y, cuando estas generan en el futuro ingresos o ahorros de costos, pueden ser una forma importante para aparear costos e ingresos y permitir que las obras públicas sean financiadas, aunque sea en parte, por quienes las disfrutan.

 

 

4.1.- Funciones de redistribución y estabilización

 

En materia de corrección de la distribución de rentas y patrimonios que realiza el mercado, los instrumentos que tradicionalmente se utilizaron, son los impuestos progresivos a nivel nacional.

 

En las ultimas épocas se ha postulado el gasto público como herramienta redistributiva. Esta recomendación está fundamentada en algunos efectos indeseables de la tributación progresiva, en especial sobre los incentivos a la inversión. Debemos apuntar que, sin entrar a discutir la segunda aseveración, en épocas de ajuste, es muy poco lo que se puede utilizar del gasto público con esta finalidad.

 

Creemos que la redistribución se debe seguir intentando con el sistema tributario. La utilización del gasto público, tal vez podría tener resultados redistributivos, con una adecuada diagramación de cuales bienes se producirán en cantidades mínimas al alcance de todos los habitantes.

 

Este concepto conectaría el problema de la redistribución con el los bienes preferentes.

 

La función de estabilización de la economía tiene que ver con “objetivos tales como un alto nivel de empleo, un razonable grado de estabilidad del nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de crecimiento económico”.[39]

 

Las políticas tributaria  y del gasto público nacionales, son las herramientas adecuadas. Es poco lo que se puede hacer, en este tema, a nivel provincial. Tal vez se pueda influir en el nivel de empleo y en el crecimiento económico, con transferencias condicionadas, destinadas a programas específicos de creación de puestos de trabajo y desarrollo de nuevos emprendimientos.

 

 

4.2 Producción de bienes preferentes

 

Este es un amplio campo para la acción del gobierno nacional. Por medio de transferencias condicionadas se puede proveer una cantidad mínima de ciertos bienes a todos los habitantes de la Nación. Así también se dará cumplimiento al mandato constitucional del Art. 75 inciso 2 que, al hablar de la coparticipación, dispone”… será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de una grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

 

IV – Conclusiones

 

Teniendo como objetivo fortalecer la financiación del gasto público provincial con recursos propios de las provincias se propone:

 

1) Aumentar la eficiencia de las administraciones tributarias provinciales.

2) Disminuir las transferencias incondicionales.

3) Establecer la coparticipación primaria en función del total actual de gastos del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales.

4)Establecer la coparticipación secundaria por sustracción del total recaudado menos

Coparticipación primaria.

5) Distribuir la coparticipación secundaria, con criterio devolutivo, mediante un adecuado mecanismo de reparto. Mientras se establezca este, se repartirá  según la participación de cada provincia en la recaudación de los  distintos impuestos durante el año anterior:

Impuesto a las ganancias: previa exclusión de las ganancias de exportaciones, se determinará un coeficiente, basado en las operaciones del período anterior, según el siguiente mecanismo: el impuesto correspondiente a contribuyentes que actúan en una sola jurisdicción: se atribuirá a ésta; contribuyentes que actúan en varias jurisdicciones: se atribuirá según coeficientes del Convenio multilateral.

El coeficiente obtenido se aplicará a la recaudación a repartir.

Impuesto al valor agregado : previa exclusión del crédito fiscal correspondiente a exportaciones y del débito correspondiente a no inscriptos, se determinará un coeficiente, basado en las operaciones del período anterior, según el siguiente mecanismo: contribuyentes que operen que operen en una sola jurisdicción se asignará la recaudación a esta, contribuyentes que operen en varias jurisdicciones, se atribuirá según coeficientes del Convenio. multilateral

El coeficiente obtenido se aplicará a la recaudación a repartir.

Impuesto sobre los bienes personales: se calculará un coeficiente en función del lugar de radicación de los bienes, según declaración jurada del año anterior, se excluirían los bienes ubicados en el exterior.  Este coeficiente se aplicará a la recaudación a repartir.

Transferir fuentes tributarias, en primer lugar sustituir el impuesto sobre los ingresos brutos por un sistema provincial de alícuotas adicionales, sobre el IVA nacional, posteriormente ir aumentando las alícuotas provinciales y disminuyendo las del tributo nacional. A mediano plazo implementar un sistema similar con el impuesto a las ganancias o crear impuestos provinciales a las ganancias que presenten pocos problemas en la determinación de su fuente, tales como las derivadas del trabajo personal y de la posesión de inmuebles. Esta reforma se debe coordinar con los cambios pertinentes en la imposición patrimonial.

Estas transferencias, automáticamente, reducirán la masa de fondos coparticipables, por lo que su cuantía deberá ser estudiada cuidadosamente.

7) Implementar un sistema de premios y castigos para alentar los cambios.

8)  Implementar un sistema de transferencias condicionadas para cumplimentar objetivos redistributivos, de pleno empleo, estabilidad y desarrollo.

 

 

V -  Bibliografía

 

Obras no citadas en notas.

 

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SHOUP, Carl: “Hacienda Pública”, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 1970, en especial capítulo 25.

 

 


[1] MACON, Jorge: “El futuro de la coparticipación”, trabajo presentado en III Congreso Tributario CPCECF, abril 1995.

[2] OATES, Wallace E.: “Federalismo fiscal”, Instituto de estudios de administración local, Madrid, 1977, página 31.

[3] JARACH, Dino: “Finanzas Públicas y Derecho Tributario”,  primera edición, setiembre 1983, Editorial Cangallo, página 55.

[4] REIG, Enrique Jorge: “Los ingresos y gastos del estado: interrelación-regulación constitucional”, en “Homenaje al 50* aniversario de El Hecho Imponible de Dino Jarach”, Ediciones Interoceánicas, 1994 páginas 139 y siguientes.

[5] JARACH, Dino: Op.Cit., en nota  3, página 44 (bastardillas en el original)

[6] Ver ATKINSONS, Anthony B. Y  STIGLITZ Joseph E.: “Lecciones sobre economía pública”, Instituto de Estudios Fiscales, 1988, lecciones 15 y 16.

[7] SAMUELSON, Paul: “Teoría pura del gasto público”, publicado en Hacienda Pública Española, n* 5, 1970, página 167.

[8] Párrafos entre comillas en el original.

[9] PORTO, Alberto: “Federalismo fiscal: el caso argentino”, primera edición. Editorial Tesis, 1990, página 3.

[10] TIEBOUT, Charles M.: “Una teoría económica de la descentralización fiscal”, Hacienda Pública Española, n* 35 páginas 394 a 404.

[11] Creemos que esta proposición, se ha generalizado indebidamente: el autor sólo afirma (hablando de las preferencias de los contribuyentes) “En cuanto las demandas difieran, una solución parcial se ofrece, al nivel no nacional, por medio del traspaso voluntario de personas a comunidades donde la pauta de servicios ofrecidos satisfaga sus preferencias.” Op. Cit en nota anterior, página 405.

[12] Comportamientos tipo “free rider”.

[13] Ver OATES, Op.Cit en nota 2 página 59. Para una demostración analítica del mismo, ver páginas  81 a 92.

[14] JARACH, Dino Op.Cit, en nota 3 páginas 885 y siguientes.

[15] FERNANDEZ, Luis Omar: “Compatibilización tributaria en países federales”, trabajo presentado en XXV Jornadas Tributarias CGCE, página 9.

[16] MARTINEZ ESTRADA, Ezequiel: “Radiografía de la Pampa”.

[17] REZK, Ernesto: “Descentralización fiscal y estabilización: aspectos conceptuales y experiencia argentina”.

 

[18] BIRD, R. Citado en trabajo antes mencionado, página 2.

[19] WIESNER, E.; citado en el mismo trabajo, página 3.

[20] Op. Cit. en nota 3 páginas 132 y siguientes.

[21] Ver Op. Cit. en nota 1.

[22] REZK,  da como probable causa del  “posible comportamiento perverso de los gobiernos subnacionales argentinos…la falta de coincidencia entre las necesidades del ciclo político de dichas jurisdicciones y las circunstancias del ciclo económico nacional”, Op.Cit. página 21.

[23] Entre otros: MUSGRAVE, Richard A.: “¿Se viene el Leviatan?”, incluido en “El estado y los contribuyentes: la resistencia fiscal”, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 1986, páginas 491 a 562 y MOLDES TEO, Enrique: “Elección pública: hacia una teoría de los fallos colectivos”, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, páginas 85 a 103.

[24] “Hacia una nueva organización del federalismo fiscal en la Argentina” FIEL, Buenos Aires, 1993, páginas 59 y 60.

[25] “El proceso de descentralización del sector público español. Consideración especial al modelo de financiación autonómico”, presentado en  III Congreso Tributario CPCECF, 1995.

[26] “Federalismo y equidad fiscal”, publicado en “Ensayos sobre economía impositiva”, dirigido por R.A. Musgrave y C. Shoup, Fondo de Cultura Económica, páginas 123 y 124.

[27] MUSGRAVE, Richard A.: “Teorias del Federalismo Fiscal” en Hacienda Pública Española n* 35, página 391.

[28] No es que consideremos que el problema del volumen del gasto público provincial no merece consideración sino que, atento los fines de este trabajo, lo consideraremos como una constante. No obstante ello, la mejora en la eficiencia de la producción de bienes y servicios públicos, reforzará los efectos que se prevén con el mejoramiento de la correspondencia fiscal.

[29] Entre otros: “Agenda de propuestas para un régimen de coparticipación federal” SAREP, versión mimeografiada.

[30] Una descripción de la metodología de análisis utilizada por algunos gobiernos locales de Estados Unidos de Norteamérica, fue publicada por las secretarías de Asistencia  para la Reforma Económica Provincial y de Ingresos Públicos en “Misión de evaluación del sistema de imposiciones al consumo”, Documento IV, (mimeo) páginas 13 a 21.

[31] Cuadro “Recaudación de Impuestos provinciales” en Op.Cit. en nota 15, página 318; se refiere a la recaudación de 1992 en precios de 1991.

[32] Op.Cit. en nota 15.

[33] Pese a que en este trabajo, no nos ocuparemos del nivel de gobierno municipal, es importante anotar que, la financiación de la educación publica, por medio de impuestos locales sobre la tenencia de inmuebles, tiene importantes apoyaturas, no sólo en el principio de capacidad contributiva, sino también en el del beneficio, pudiendo ser una importante herramienta de correspondencia fiscal en dicho nivel. Para ello, en el caso de nuestro país, se deberá reformular toda la imposición sobre los inmuebles ya que, en la actualidad, se encuentran gravados a nivel nacional con el impuesto sobre los bienes personales, a nivel provincial con impuesto inmobiliario y a nivel municipal con tasas o contribuciones -por ejemplo conservación de caminos-  que funcionan como verdaderos impuestos.

 

[34] Llamada “coparticipación primaria”

[35] Ver, entre otros, GOMES SABAINI, Juan Carlos, : “Alternativas de coordinación de la imposición a los consumos”, presentado en II Congreso Tributario CPCECF, abril 1994.

[36] Citado en nota 21

[37] Lo cual plantea el gravísimo problema de la financiación de la seguridad social.

[38] Véase el interesante trabajo de BARA, Ricardo Enrique, presentado en III Congreso Tributario CPCECF, abril 1995.

[39] MUSGRAVE, Richard A. y  MUSGRAVE, Peggy B., “Hacienda Pública Teórica y Aplicada”, quinta edición, McGraw-Hill 1992 página 13.